“四四法”保证村级民主得到落实

　　【内容提要】当前，由于村民自治的不断推进，村级民主选举、民主决策、民主管理和民主监督得到了一定的发展，但由于村民的民主观念淡薄、村级经济发展滞后、村级组织关系不顺及民主还存在一定形式主义等多种原因，制约着村级民主政治建设的进程。建议加强四项教育，理顺四个关系，把握四条原则，做好四项工作，真正保证村级民主得到落实，进一步推进村级民主政治建设，从而构建和谐新农村。

　　【关键词】 村级民主政治 现状 对策

　　党的十六大报告指出：“发展社会主义民主，建设社会主义政治文明，是全面建设小康社会的重要目标。”加强村级民主政治建设，保证村民依法进行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，对推进社会主义民主政治建设具有十分重要的意义。今年以来，我们把村级民主政治建设作为重点调研课题，深入到9个乡镇、46个村及县直5个相关单位进行了广泛地走访和座谈，了解村级民主政治建设的现状，剖析存在的问题及原因，对新形势下村级民主政治建设进行了一些思考。

　　一、现状及成效

　　这几年，我县结合实际，不断在制度化、规范化上下功夫，村级民主政治建设有了较快的发展，有力地促进了农村经济和社会事业的全面进步。

　　（一）民主选举得到全面推行。在村级换届选举工作中，村委会班子全部由差额直接选举产生，民主程度高，选举程序也体现于法周全。选举前，各村利用广播、墙报、宣传栏等形式，公开选举工作方案，成立选举领导小组，确定选举投票站，设立填票室，保证选民按自己意愿填写选票。选举中，选举领导小组把选民联名提名或村民小组推荐的候选人名单发到各村民小组进行充分酝酿，并张榜公布，然后召开村民大会进行选举。2002年，全县279个村全部实行了“海选”，选举产生村两委干部846人，共有32名非候选人当选。换届以后，全县村干部平均年龄降低4岁，高中以上学历的比例由换届前的68%提高到74%。依法选举村级班子成员，结束了由乡镇任命村干部的做法，这是一个重要的飞跃。村级班子形成了比较强的战斗力、号召力和凝聚力。

　　（二）民主决策实现广泛参与。全县各村认真落实了“一事一议”制度，凡涉及本村发展和全体村民利益的重大事项，都召开村民代表大会进行专题讨论，广泛听取意见和建议，在集思广益、形成共识的基础上决定实施。2004年，全县通过“一事一议”讨论决定了592个重大事项。各村每年至少召开二至四次村民代表大会，审议决定本村发展规划和年度计划；听取并审议村民委员会工作报告；制定和修改治村章程或村规民约；决定年度为民办实事工作计划；听取年度工作总结并开展评议活动。香树林村通过召开村民代表大会，广泛征求村民意见，达成“发展经济、信息先行”的共识，架设了程控电话电线，全村程控电话拥有率已达到80%。倒洞塘村经村民代表大会讨论决定，通过村民投工投劳的方式维修组级公路20公里，解决了行路难的问题。近年来，村民普遍反映，村里的事让他们知道得多了，找他们商量得多了，村里的决策更加科学合理和切实可行，从而减少了工作上的失误和阻力。

　　（三）民主管理得到新的发展。全县各村普遍依据宪法和法律的规定，结合本村实际，召开村民代表大会，进行广泛酝酿讨论，制定了《治村章程》和《村规民约》，然后印发到各家各户，使村民在自我教育、自我管理、自我服务中发挥作用。椒园村制定的《村规民约》，将全村的经济发展、社会治安、计划生育、邻里关系等内容进行了全面规范，成为村民自我管理的最直接的依据。各村还在所辖各组推选中心户长，负责宣传政策法规，指导村级事务，发挥表率和示范作用。一些治安环境较为复杂的村，成立了村级治安联防队，对寻衅滋事、强买强卖、欺压群众的黑势力进行打击，为本村经济社会的发展提供了稳定的环境。一些村办起了村级有线电视或村报，建立了本村的文化阵地。团结村自办的《团结村报》，既有对党的路线方针政策的宣传，也有大量的致富信息和农村实用技术，还有对本村发展的思考、建议和村务公开内容，深受群众喜爱。一些村民还主动找到该报编辑，磋商发展大计。全县各村通过建章立制和多形式、多渠道的民主管理，把农村经济管理、社会秩序管理、村级组织建设和管理融为一体，村民们逐渐学会了民主管理的方法，逐步成为管理村务的主人。

　　（四）民主监督得到不断完善。全县各村都能较好地形成以“村务公开、财务公开，村民监督”为核心内容的民主监督机制，使村级事务置于村民监督之下，促进了廉政建设，提高了办事效率。我们下发了《宣恩县村务公开实施细则》，各村普遍成立了村务公开领导小组和监督小组，设立固定公开栏，坚持定期向村民公布财务收支、农民负担、计生指标、退耕还林、粮食直补、土地征用、宅基地安排等内容。一些村还实行了“三定”（定时间、定地点、定内容）制度、“村务公开日”制度和“定项点题”制度，对村务公开进行了进一步完善。每年各村都召开村民代表会议，汇报村里的政务和财务情况，征求和听取大家意见，加大民主监督力度。我们还下发了《关于在全县各村开展“双评”工作的通知》，对村干部和驻村国家干部都实行了一年一度的民主评议活动，把干部的功过交由群众评说，去留交由群众决定。根据评议结果，今年全县共改选了17个村委班子，取消了15名村主任的定补待遇，有19名驻村国家干部被重新调整岗位。许多村干部感慨地说，实行村务公开、财务公开、民主监督，把知事权和议事权交给群众，把监督权赋予群众，促进了干部勤政为民，廉洁自律，密切了干群关系，理顺了村级事务，促进了村级发展。

　　二、问题及原因

　　虽然我县村级民主政治建设有了长足的进展，但与经济社会发展和人民群众的要求相比，还存在着一定的差距。具体表现在：

　　（一）部分基层干部群众民主法制观念淡薄

　　有的基层干部认为，当前农民群众的素质还普遍偏低，请他们参与村级事务的管理是在搞形式，在农村推进民主建设时机尚不成熟，也没有必要。还有些村干部担心扩大了民主会使自己在一些事务中“做不了主”，影响威信。有的候选人在选举过程中请客送礼，甚至作出一些违背原则的许诺，以此拉拢选票。少数选民不珍惜自己的民主权利，在个别候选人的小恩小惠面前，以自己的权利作交易。一些村民对村级事务的参与、管理、决策和监督漠不关心，认为包干到户以后就是“八仙过海、各显神通”，有钱才是根本，开会不参加，活动不到场。少数宗族势力为了小团体的利益，利用人多势众，操纵村级事务，少数村干部也自觉不自觉地成了家族利益的代理人，干扰了民主政治建设。

　　（二）农村经济发展滞后，影响了村级民主政治建设

　　我县是一个山区贫困县，处于贫困线以下的农民还占有一定比例，少数农民还没有解决温饱。在基本生活没有得到保障的情况下，他们只好把主要精力用于解决生计，而无暇顾及参与民主管理。村级集体经济薄弱现象还比较突出，全县85%以上的村属于“空壳村”，村级活动经费没有保障，全县尚有91个村没有解决办公场所，影响了村级民主的建设和发展。一些农村自然条件恶劣，交通不便、信息不灵，参加一次活动要步行3-4个小时，阻碍了群众对民主活动的参与。少数贫困偏远的地方，一些群众既没有电视，也没有报纸，长期生活在封闭状态之中，对外面的世界了解甚少，客观上影响了他们参与民主政治建设的能力。

　　（三）基层组织之间关系不顺影响村民自治进程

　　少数乡镇领导越位侵权，在村委会候选人的提名、竞选和投票的各个环节直接或间接地施加影响甚至加以操纵，想方设法使自己中意的候选人当选；不支持民选村干部开展工作，少数村还出现了“组织选任干部掌权、民选干部挂名”的现象，甚至随意对其停职、调整、撤换；以整顿村级财务、加强村级财务监督为名，搞所谓“统一调控”，越权干涉乃至控制村级财务管理。少数村“两委”关系没有理顺，有的村支部书记把村委会视为下属，对村委会的工作任意干预和包揽；有的村委会主任认为自己是村中大多数人选举出来的，腰杆子硬，重大事情不向党支部请示报告。还有少数村“两委”职责不明，存在着“有好处的事争着干，没好处的事都不干”的现象。

　　（四）村级民主管理和监督还存在着不同程度的形式主义

　　一是由于村干部对村务公开缺乏足够的认识，村务公开在实践中存在着随意性、零散性、形式化和报喜不报忧等问题，一些村公开的是群众不关心的，真正的核心问题，并没有公开。二是各村的民主管理和监督都是在乡镇党委政府的督促下进行的，从而使一些村缺乏应有的积极性和主动性，带有一定的应付性、被动性。三是各村的民主监督员往往有责无权，监督力度不大，监督效果不好。四是民主管理活动还缺乏长效的工作机制，重形式、轻内容、时松时紧的现象还一定程度地存在，对各村的民主活动缺少有效地检查督查，其真实程度和效果往往是依靠村干部自身的觉悟。

　　三、对策及思考

　　综观村级民主政治建设的进程和现状，扩大基层民主，保证村民自治不仅是党的主张和法律的要求，也是广大群众的迫切愿望，成为不可逆转的潮流。上述问题的存在，是发展民主过程中产生的，也只能在逐步发展和扩大民主的过程中加以解决。加强村级民主政治建设，当前迫切需要采取以下对策措施。

　　（一）加强四项教育，增强干部群众的民主意识与法制观念

　　1、加强群众的政治主体教育。民主政治的主体是最广大的人民群众。要充分利用报纸、广播、电视等媒体和各种村级活动，广泛宣传教育，树立群众的政治主体意识，激发政治热情，使人民群众摆脱政治冷漠主义，树立主人翁意识，明确自己是国家的主人，是民主管理的主体，自觉投身于村级民主政治建设。

　　2、加强干部群众的民主意识教育。针对封建残余思想在农村残留较多的实际，利用农闲或夜晚的时间，分院落召开群众大会，对皇权观念、宗法观念、等级观念、迷信观念、依附观念、草民观念、人治观念等加以批驳。充分利用老党员、离退休回乡干部、退伍军人和回乡学子的政治优势，组建农村民主义务宣传队，宣传党在农村的民主政策，宣讲群众的民主权利，激发群众的民主意识。

　　3、加强干部群众的法制教育。在普法宣传教育中，要把《村民委员会组织法》作为重要内容，进行大力宣传，做到家喻户晓，人人皆知。加强对村干部的法制培训，进一步明白自己在民主政治建设中的权利和地位，使之尊重宪法和法律赋予群众的民主权利，从“人治”走向“法治”，从“村官治理”走向村民自治。公安、司法、民政等相关部门要组建法制辅导小组，为各村确定相应的法制辅导员，在村民大会及重大集体活动中进行法制讲座，提高广大群众依法行使民主权利的自觉性。对农村宗族势力、强势群体要加以正确引导，使他们在法律允许的范围内积极参加民主政治建设，必要时提交司法机关严肃处理。

　　4、加强村级民主建设的动力教育。要让群众知道，积极参加选举、决策、管理、监督等民主活动，不是毫无作用的形式主义，让他们明白“磨刀不误砍柴工”的道理。要采取多种形式宣传教育，让群众真正明白，加强村级民主政治建设是保证农民群众的政治、经济权利的重要手段。要教育群众，选好村干部、加强对村级事务的管理和监督，关系自己的切身利益，对调整农村产业结构、发展农村经济、增加农民收入都有着十分重要的意义。要努力通过民主决策，多做修路、架桥、发展产业、解决衣食住行困难等好事实事，增强人民群众当家作主的真实感。

　　（二）理顺四个关系，确保村级民主政治建设健康有序发展

　　1、理顺村党支部和村委会的关系。一要充分发挥村党支部的领导核心作用。村委会必须自觉接受村党支部的领导，凡重大事项应事先向党支部请示汇报，并自觉接受监督。二要科学界定村“两委”的职责任务。村党支部要避免“包揽一切”、学会“抓大放小”，保证群众自治组织充分行使职权，对村民会议或村民代表会议依法作出的决定、决议要予以支持，与村委会既坚持共同目标、又各有侧重地开展工作。三要注重制度创新，促进村“两委”形成合力。要实行“五个提倡”：提倡把村党支部成员按照规定程序推选为村委会成员候选人，通过选举兼任村委会成员；提倡党员通过法定程序当选村民小组长和村民代表；提倡实行“两票制”，拟推荐的村党支部书记人选，先参加村委会的选举，获得群众承认以后，再推荐为党支部书记人选；提倡村委会中的党员成员通过党内选举，兼任村党支部委员；提倡村支部书记与村委会主任实行“一肩挑”，鼓励现任的村支部书记竞选村委会主任，或把竞选成功的党员村委会主任推选为村支书。

　　2、理顺乡镇政府与村委会的关系。逐步消除乡镇政府对村委会的强制性干预，实现从“为民作主”到“让民作主”、从发号施令到平等协商的转变。乡镇政府具体要做到“四个坚持”：即坚持以宏观管理为主，改变以往直接经营经济、直接管理微观经济活动的工作方法；坚持说服和引导，由过去简单粗暴、命令主义转向遇事同村民群众商量，依靠宣传教育和成功经验引导群众；坚持为村民群众服务，纠正干部对村民动辄命令、训斥、惩罚的现象；坚持村委会依法作出的决定，并注重村民的自主选择。同时，建立一个由人大代表、新闻媒体以及各界群众代表组成的观察监督小组，对村级民主活动进行监督。

　　3、理顺“富人参政”与村民自治的关系。近年来，一些村纷纷开展了“三培”工作，即把致富能手培养成党员，把党员培养成致富带头人，把党员致富带头人培养成村干部。很多“富人”进入了村“两委”班子，并办了一些突出的好事实事，但也有个别“富人”存在“捞一把”的思想，必须进行正确的引导和规范。首先，要相信群众的选择，农民心中自有一杆秤，必须尊重农民群众慎重、自主、理性地选择。其次，要规范选举行为，积极营造公开、公正、公平的竞选环境，坚持查处贿选等不法行为，让选民表达自己的真实意愿。第三，加强民主监督，防止“富人”操纵民主活动。第四，对“富人”当选“村官”后要进行针对性的教育引导，使之熟悉村民自治的法律知识，强化公仆观念，提高为民办实事的能力。

　　4、理顺村规民约和法律法规的关系。当前，各村都根据自身的实际，制定了村规民约，必须让村民清醒地认识到，村规民约的效力小于法律法规。村规民约的制定不能违背法律法规，不能凌驾于法律法规之上。村规民约没有规范的内容，必须坚持按法律法规办事，不能因村规民约没有规范就失去约束。村规民约中的一些与现行法律法规相抵触的条款，如罚款、强制执行等有关条款，要请有关的法律专家进行修改和完善，保持村规民约的合法性，进而保证村级民主活动的合法性。

　　（三）把握四条原则，积极稳妥推进村级民主政治建设

　　1、坚持党的领导原则。必须正确处理好党的领导、发扬民主、依法办事三者的关系。各乡镇要落实好“党员领导干部联系村”制度，加强对村级民主政治建设的指导和把关。村党支部要积级参与村级民主活动，既要防止和克服党组织包办代替群众自治的倾向，又要防止和克服“群众说了算”的极端主义倾向，实现党的领导与村级民主政治建设的有机结合。要教育党员发挥在村务公开、民主管理工作中先锋模范作用。要经常听取村务公开的意见，健全党员议事会议制度，以良好的党内民主，带动村级民主政治建设。

　　2、循序渐进的原则。由于传统习惯、村民素质等多种因素的影响，农村民主政治建设不可能一蹴而就，必须因势利导，循序渐进。绝不能因遇到一些困难和阻力而影响基层民主建设的进程。对部分群众参与民主活动热情不高的问题，要耐心地做思想工作，找准思想根源，逐步引导，既不能急于求成，也不可消极应付。要坚持实事求是，对一些民主决策缺少科学性的问题，村“两委”和村民代表要反复讨论，慎重从事。既要反对“基层民主无用论”，又要防止盲目追求立竿见影的民主形式。

　　3、依法发展的原则。一方面，要切实做到“有法可依”，不断完善规范和保障基层群众直接行使民主权利的法律法规；另一方面，要切实做到“有法必依”，坚持严格依照现有的法律法规来组织和指导各项民主政治活动。同时，各驻村干部要把民主法制建设作为重要内容，加强指导和检查督办，确保依法治村。

　　4、政府推动原则。要走出两个思想误区，一是认为推进群众自治，就可能导致无政府主义的误区；二是认为政府一涉足基层管理，就会扼杀基层民主的误区。实际上，基层的群众自治与政府的社会管理是统一的。乡镇政府要从试点到推广、从浅表向纵深地逐步推进农村基层民主，加强指导和监督。在村级民主起步较晚、部分村民素质低下、村级经济相当薄弱的情况下，乡镇政府要加强在政策上、程序上、物质上的指导、支持和帮助，这是村级民主政治建设的基本保证。

　　（四）做好四项工作，确保村级民主政治建设落到实处

　　1、进一步规范村务公开，增强村级事务的透明度

　　一要突出重点，便民及时。要坚持把群众最关注、反映最强烈、容易引发矛盾和滋生腐败现象的问题作为村务公开的重点，在本村实施的重大项目的公开应以个案形式，一事一公开，事前公布方案，事中公布过程，事后公布结果；要遵循实用、方便、明晰、节俭的原则，在便于群众阅览的地方设立公开栏、意见箱、“回音壁”和联系电话，作为经常性的公开形式；要确定公开时间，做到全年性大事年初公开，财务收支结果按季度公开，经常性工作定期公开，阶段性工作逐段公开，临时性工作随时公开。

　　二要完善制度，严格监督。要建立健全村务公开管理制度，明确原则、程序和方法，体现工作的严肃性；要根据具体情况，把村级财务、重大项目、计划生育、退耕还林、粮食直补等内容确定为必须公开的内容，并明确公开的要求和标准；乡镇要成立村务公开监查小组，对各村拟公开的内容进行检查核实，特别是要对村级财务进行专项清理；对不公开、假公开的主要责任者，要给予诫免教育，对顽固阻挠公开工作和严重弄虚作假的村委员会领导，要启动罢免程序。

　　三要创新形式，注重实效。要大胆探索村务公开的新形式，增强公开工作的针对性、实效性。要总结推广“村民公决”，把公开的真实性交由群众评说；实行“定项点题”，由“公开什么群众看什么”转变成“群众点什么就公开什么”；推行“村务公开日”制度，全年确定1-2天时间，通过大会公布、公开栏等形式向村民公开村务，接受村民的现场提问，提高村务的透明度。通过多形式、多渠道的公开，克服“暗箱操作”、“随意操作”、“无时限操作”和少数人说了算的弊端。

　　2、加快经济发展步伐，为推进村级民主政治建设提供物质保障

　　经济发展的状况，直接关系到基层民主政治建设的进程和水平。要认真落实有关“三农”的各项政策，把握“多予、少取、放活”的总要求，巩固和发展农村税费改革的成果，用好退耕还林、粮食直补等关系农民切身利益的惠农政策，改善党群干群关系，保护和调动农民生产积极性，帮助贫困人口增加收入，实现脱贫致富奔小康。继续大力发展民营企业、劳动密集型企业和服务业，拓宽农民的收入渠道，增加农民收入。大力发展农村中介组织，积极为产品进入市场提供信息，组织销路。积极探索村级合作化的道路，整合资金、技术和人才资源，走“公司+基地+农户”的路子。要结合本村实际，大力调优产业结构，做到“一乡一业，一村一品”，增强农村经济发展的造血功能，一些村因地制宜地发展反季节蔬菜、白柚、柑桔、火腿等产业的例子，就是一些成功的典范。充分利用土地、山林等资源优势和上级的发展项目，通过合作、承包、租赁等灵活多样的方式，不断发展壮大集体经济。通过发展经济，使农民群众解除物质生活的后顾之忧，激发政治热情，增强民主意识，同时，村级集体经济的发展也为村级民主政治建设提供了必要的物质保证。

　　3、加强村干部培训，提高建设村级民主政治的本领

　　推动村级民主政治建设要坚持以人为本，加强村干部的培训，使之具备相应的本领。一是要进一步强化县、乡党校的主阵地作用，在对村主职干部进行培训的同时，把培训面扩大到村两委的一般成员，提高村级班子的政策水平，使他们都明白村级民主“应该做什么”、“不能做什么”、“怎样才能做得好”。二是要加强村干部的实践锻练，提高组织协调和维护社会稳定的本领。乡镇有关部门在加强指导的同时，要放手让村干部开展民主理财、纠纷调处等工作，要多给他们创造机会和条件，让他们在一些大型村级活动中发表意见、指导工作。三是选好用活载体，不断提高村干部的服务本领。使村干部能够为村民提供生活、生产中的全方位服务，增强村干部在群众中的认同感。我县开展的“村官讲给村官听”活动，让村干部现身说法，搭建了“村官”互动交流平台，促进了村干部思想互换、疑难同解、经验共享、共同提高，值得借鉴和推广。

　　4、建立健全监督决策机制，推进决策和监督的民主化

　　一是要建立议事决策机制，实现村务的民主决策。应建立村党支部和村委会联席会议制度，凡涉及经济和社会各项事业发展以及村民切身利益的重大事项的决策，由村党支部或村委会事先征求村民代表和群众意见后提出工作意见，经党员大会讨论审议，提交“两委”联席会议讨论决定。依法属于村民（代表）会议职权内的事项，由村民委员会根据“两委”联席会议的决定意见，依法定程序，在提交村民（代表）会议通过后，由相应组织负责实施。

　　二是要完善监督制度。财务审批要纠正“一支笔”审批的弊端，建立凭制度审批制度，小额支出可实行村主任审查、经济合作社主任批准制度。大额支出凭支部大会或村民会议决定审批。完善人事监督制度，深化和落实“双评”工作制度，实现对干部考核的公开、公正、公平。建立村干部报告工作制度，实现对村干部评价考核的公正、公平。同时，完善罢免程序，对不服从村党支部和上级党委领导的村委会班子，上级党委和村党支部应有权依法定程序予以罢免。对已丧失村委会干部任职条件的主任、委员，在紧急情况下村党支部和上级党委应有予以停职的权力，再依照法定程序罢免。

　　（作者单位：中共湖北省宣恩县委组织部）

　　（文章仅供学术交流，文中包含的立场、观点纯属作者个人所持，不代表人民网立场）

　　作者：谭华军