再谈合理界定乡镇机构职能

　　2003年初，本人提出了“县政、乡派、村治”的主张，2004年6月，本人提出乡一级作为县政府的派出机构后的综合行政职能是“执行县政府（包括中央和省市）的指令，指导、协调、监管乡域内的经济、政治、文化、社会活动，及时下传上达。”

　　几年来，本人一再认为乡镇机构职能应当简约，在于在乡下老家久居调研的五年中，全面回顾了记事以后及在县乡工作30多年的近距离所见所闻，比较分析了所知的中国历史上

　　一、乡村生产生活的分散性。随着城乡统筹发展的深入，乡村与城镇的内在联系更加紧密，大量乡村人员的活动半径已穿透乡村的“城堡”来到城镇，其中上亿人常年在城镇就业，现仍在乡村居住的农民，其就学、就医、购物直至宗教信仰等都走进了城镇。但城乡的外在区别也更加突出。除少量的国土发展为城镇、融入城镇管理以外，在乡村这一大块国土上，高标准农田、常绿的生态屏障、清清的流水、分散居住的居民、非单位化的小规模家庭经营等外在表现将更加突出。更进一步，从人的角度来讲，如果说城市是陌生人聚集之地，而乡村则是亲情友情和近邻之情维系的社会。比如，在常态社会时，两个村子之间，如果一个村的人户与另一个村的人户有了亲戚关系，两个村的人在相互交往中就都得捡点一些，一些个人的欲望都会得到某种程度的消磨。尽管相互之间也会时不时会出现一些或明或暗或多或少的法律和政策容纳得了的矛盾，但大多会在不声不响、轻言慢语、自找中介或时间推移甚至代际更替中解决。在某种因素下，乡村居民之间的矛盾解决，有了乡镇一级的权力介入，反而显得互不自在。这种乡村的大势，在现代化的进程中不会有本质上的根本改变，乡镇行政权力的过多过度打扰、企求划一甚或拔苗助长，都无济于事甚至适得其反

　　二、乡镇统治资源的狭小性。在各级行政机构中，乡镇只不过是一个“肝胆俱全的小麻雀”。一是单位国土面积的人口和资源（无形和有形）的密度大大少于城镇，同时决定着可供调动的财政资源、产权、特许等权力资源的有限性。二是经济、政治、文化和社会活动的典型事项发生的规模、程度和频率较少。很多事项，全国每一个乡镇发生一例，就是天大的事，真谓治国无小事。但具体到一个乡镇，很可能就是举手之劳。因此，大量的事，在中央确要“一院子”的人，在地方高中层要“一屋子”的人，而到了乡镇，确实只要“一条汉子”甚或一条汉子也用不着。三是与此同时，乡镇一级不可能具备政策的规划设计、咨询、评审等程序所需的智力、物力资源，也难以形成决策、执行、监督的有效机制，即便这样做，其成本也不可设想。因此，只有把发生的规模、程度、频率、影响较少的事项上划适宜的行政层次或下放为村民自治，才是有效和经济的，任何把乡镇当作“乡镇国”来管理的后果都是不堪设想的。

　　三、国家的整个体制对乡镇机构职能的制约性。首先，在市场经济条件下，市场对资源的配置起着基础性的作用。为了适应这一体制，各级政府都要加快转变职能和改进经济管理方式方法。其次，国家在一定时期的权力总量是有限的，在中央集中统一领导的体制下，决策权在中央，地方的决策权是有限的，主要是执行。在地方的有限权力中，经过地方高中级机构层层分配以后，到了乡一级已所剩无几。实行村民自治以后，大量的村级事务由村民自治。这样一来，乡镇一级在客观上处于国家政权和村民自治两个权力中心和社会控制主体的远处、尽头或者叫边缘。如果乡镇的权力过大，不论对上或对下都可能形成权力的博弈。因此，乡镇一级对上的职责只能是充任政策的执行者和前沿“侦察兵”、“消防兵”的角色；对下的村民自治，只能是“隔岸观火”的观察员和导师的职责，而不能取而代之，该出手时才出手。其三，实行由“农业支持工业、农村支持城市”为“工业反哺农业、城市带动乡村”的根本性转变以后，支持“三农”工作的主体和内容也相应地由农村转向城镇，乡镇所担负的职责是有限的。

　　四、民主和科技的进步对乡镇职能的替代性。中央和地方高中层行政决策的开放性和信息技术的广泛运用，使许多传统的东西走向终结。比如，我们可以看到，政策的规划设计（包括调查研究）一般是由专门的机构和人员来进行，经过一定的法定程序审议通过之后，参与规划设计的人员快速出面解读，然后通过报刊、电视、广播、网络、短信等现代传媒工具一并传递到受众。这样，打破了政策规划设计、生产、传递的行政空间，改变了传递和接受的封闭性及某种程度的秘密性。它一方面使政策资源发挥了最佳效果，大大减少了政策规划设计、生产、传递的成本；但另一方面也出现了政策的规划设计、解读和宣传的“集中垄断”和“寡头”，使乡镇一级被“抛弃”和“挤出”，剩下的是“执行”二字，历史上那种由乡镇干部上门解读和宣传政策的职责，已显得多余了。在这种情况下，如果说农民对乡镇干部还有所期望的话，那就是期望乡镇不要曲解和截留政策。

　　上述这一系列情况说明，乡镇作为一级政权机构的存在前提或共生因素已受到挑战，这是经济和社会发展的一种巨大进步，也是乡镇机构改革的良好机遇。因此，在乡镇机构职能的界定上，不能凭感情办事，不能单向思维，而要老老实实地尊重客观现实，把乡村的实际、乡镇的实际、体制的现实、科学的进步、发展的前景等因素进行综合思考，不能自相矛盾，只及一点，不及其余。只有这样，才能使乡镇机构职能的界定更加符合实际，与乡以上各级的改革更加协调，因而更加科学、更加有效。

　　目前，对乡镇机构职能界定的看法不尽相同，甚至大相径庭。有的认为建国以来的乡镇机构改革至少已改了六、七次，都没有走出“膨胀——精简——膨胀”的怪圈，与其如此，还不如不改；有的则是没有跳出历史的束缚，仍然在原有的职能中转圈；更多的是怕改革之后现有的多余人员不好办。其中最重要的一点在于对乡镇机构存在的前提和共生因素的分析有欠深入，对乡镇机构能做什么、可以做到何种程度、怎样做及其效应和行政成本如何思考的不多。因此，认真梳理一下当前和今后一个时期乡镇机构职能存在的前提或共生因素，是界定乡镇机构职能的基础。

　　作者：湖南衡阳县委宣传部刘放生