从严认定行政机关的违法责任（今观察）

　　于安

　　煤矿安全事故涉及的行政法问题，可以分为国家对企业设立和企业经营行政管理两个大的方面，其中包括国家公职人员履行职务中的利益冲突和职务廉洁问题。企业设立方面有国有财产转制管理和国家公职人员投资限制管理问题，企业经营方面有工商、国土资源和安全生产监察等行政管理问题。在这些方面并不是完全无法可依，主要问题出在法律实施环节

　　第一，行政机关擅自设立裁量职权，构成超越职权违法。安全生产监督管理部门常常在申请人采矿许可证和营业执照不齐的情况下，采取“变通”办法给煤矿颁发安全生产许可证，这是导致矿难的重要原因之一。问题是这里的“变通”并没有法律的授权，是安全生产监督管理部门擅自为自己设立的。法律对国家行政机关的授权严格区分为裁量性和羁束性，并且用“可以”、“应当”和“必须”进行表述。行政机关对于羁束性规定只能照章办事，没有回旋的余地；对于裁量性规定也只能在特定范围内按照裁量原则酌情处理。行政机关擅自将羁束性授权改变为裁量性权力，使法律的授权规定形同虚设。这无异于自己为自己设定职权，将自己置于立法机关之上，是一种严重的行政违法行为。一些行政机关和政府举办的公共事业单位，对于法律授权事项不注意区分其裁量或者羁束性质，认为自己是“一级组织”，“当然”具有酌情处理本区域和本单位事务的一切权力。这种蔑视法律的妄自尊大，是所有负有安全生产管理职责的行政部门必须避免的；

　　第二，行政机关擅自确定执法理由，构成滥用职权违法。安全生产监督管理部门采取“变通”办法颁发安全生产许可证，一些负责人常常解释为担心煤矿因无证停产影响当地经济发展和社会稳定，这在行政法上是不能成立的。国家煤矿生产安全立法首要和直接的目的，是保障煤矿生产安全。安全生产监督管理部门在法律实施过程中以经济和社会理由替代生产安全的立法目的，并用自己确定的理由指导执法活动，这是一种滥用职权的严重行政违法行为。以本地方或者本单位的所谓“经济发展大局”、“工作需要”等笼统模糊借口拒绝、延迟法律实施，已经成为一个常见现象，也是造成安全生产事故频繁发生的重要原因。我国现在实行依法治国，行政执法机关不得以自己的意志代替或者改变法律的立法目的，也不允许任何人员成为可以超越法律之上的“政治家”；

　　第三，行政监督执行不充分不及时，构成行政渎职违法。安全生产监督管理部门曾提请政府依法关闭矿井，却没有采取措施使停产整顿决定付诸实现，常常成为导致事故发生的原因之一。政府停产决定生效后，行政主管部门负有督促当事人履行义务和进入强制执行程序两项职责。在矿井发生透水事故可能性不断增大的情况下，行政主管部门未能积极和充分履行上述两个职责，应当认为构成行政渎职违法行为，而不能归为界限和后果不清晰的所谓“工作不力”。

　　（作者为清华大学公共管理学院法学教授）

　　《人民日报》 (2005年08月24日 第十四版)