经济特区贡献政改模式

　　特别观察

　　本报记者　洪奕宜

　　作为改革开放的“试验田”，深圳贡献的不只是经济成果和深圳速度，从某种意义上讲，改革管理体制和政务作风，提高行政执行力，为其他城市提供政务改革的模本，这是百

　　世界银行行长沃尔芬森曾这样说过：“建立有效率的政府并不容易，但朝着提高政府效率的方向迈出哪怕是很小的一步，都会大大影响经济和社会生活。”

　　正是在这个意义上，深圳政府机构和行政制度的改革也是一次权力转型的革命。从创立之初的3万多人口、两三条小街道的贫穷边陲小镇，发展成为一座经济繁荣、功能较为完备、法制比较健全、环境优美的新兴现代化城市，短短25年，深圳创造了世界工业化、城市化和现代化发展史上的一个奇迹。若是没有“有为之治”，这一切无从谈起。

　　“改革创新是深圳的别名”。作为特区，深圳贡献的不仅是经济发展模式，更有政务改革创举。短短的20多年时间里，深圳完成了5次重大的政府机构改革。其中，行政审批制度的改革、政府采购制度的改革、政府预算制度的改革、行政事业性收费和罚没收入收支两条线的改革、行政综合执法制度的改革、公务员考试录用监督制度的改革以及工程招标投标制度的建立，经营性土地使用权出让招标投标制度的建立——这些让人拍手称快的大刀阔斧之举已以“八大制度”之名被列入深圳之史。

　　“特区一成立，让特区有别于内地；改革政府架构，使之适合经济发展的需要，就成为历届领导很强烈的意识。”一位参与了深圳初期建设又时刻关注着深圳发展的老同志这样说。

　　常规也是有惯性存在的，明白了这一点，就不难理解在对常规发出挑战号令时所遭遇的阻力。即使是在25年后的今天，这种常规的阻滞仍然昭显无疑。行政审批制度改革之后，有些部门想开辟新的审批领域；机构改革之后，有些部门想另立门户；经营性土地出让实行拍卖招标之后，也有人在打政府用地和公益性用地的主意……

　　改革必然涉及到权力，背后是利益。行政审批制度改革也好，机构改革也好，实际上就是政府放弃了一部分权力，转而交给了市场，交给了社会。而这其中权力的再分配和利益的纷争权衡，考验的是体制改革探索中执政者和改革者的胆识和魄力。

　　所幸深圳从新开垦的时候便成为了“试验田”，从零开始设计，从零开始描画，没有太多条条框框的束缚，权力也可以被打破，实现再分配。

　　25年来，深圳在政务改革方面实现了几个“率先”：率先打破人才的部门垄断和劳动用工“铁饭碗”，在全国甚至全世界范围内广泛招聘各类人才；率先进行行政管理体制改革和行政审批制度改革，建立起适应市场经济要求的政府组织机构、职能、编制、工作规范及程序；率先实施国有企业改革、投融资体制改革、文化体制、医疗卫生体制、教育体制改革。特区贡献的不仅仅是经济成果，更是体制改革模式。

　　走到25年后的今天，从当初的一马当先、一花独放，到如今的万马奔腾，百花争放，深圳在为“排头兵”所发挥的示范作用自豪的同时，也面临着发展瓶颈：当经济发展与生态、环境、资源等自然系统，与人口、文化等社会系统的矛盾日益凸显的时候，该如何走下去便成为这座城市不得不思考的严肃课题。

　　深圳无疑是聪明的，她将有为而治之“为”的内涵延展为“特别之为”。“以特别之为立特区之位”，而这个“特别之为”就包括了政务之“为”。在深圳市第四次党代会上，李鸿忠再次强调了政府自身的改革，要“以转变政府职能提高行政执行力为核心，继续深化行政体制改革”。深圳市长许宗衡在深圳“两会”上作《政府工作报告》时更是着重指出：“如果政府自身建设能够最终达到这样一个目标：建立一个责任明晰、执行力强、依法行政、廉洁高效的服务型政府，其它各项改革都可以迎刃而解。”

　　于是，就有了一系列在政务制度、政务环境上的大胆改革尝试：没有围墙的“市民中心”的启动，被称为“黑脸包公”的行政审批电子监察系统的监督，搭建在市民和政府之间的“民心桥”广播节目，以及以职员制为代表的人事制度改革，期望产生“鲶鱼效应”以此提高行政效率的雇员制改革……

　　对一个持“有为而治”理念的政府层，需要的是积极和作为的姿态；对一个以“特别之为”理念治市的政府，需要的更是创新，而不是墨守成规。作为改革开放的“试验田”，深圳贡献的不只是经济成果和深圳速度；从某种意义上讲，改革管理体制和政务作风，提高行政执行力，为其他城市提供政务改革的模本，这是百舸争流形势下特区城市做出的更有价值的贡献。

　　当事物语

　　雇员制下的第一条“鲶鱼”

　　如果不是6年前来到深圳，邹琦现在也许还在四川新希望集团董事会任职；如果不是某天在报纸上偶然间的一瞥，也许今天他就不会坐在办公室里接受记者采访。用他的话来说，如果不是因为恰在合适的时机遇上了这场改革，他就不会那么幸运成为记者们笔下所称的“第一条鲶鱼”。

　　“鲶鱼效应”的含义，是指在装有沙丁鱼的水箱里放上一条鲶鱼，为了防止被鲶鱼吃掉，沙丁鱼只得快速游动，才有更大的生存机会。2004年8月，深圳颁布《机关事业单位雇员管理试行办法》并正式实施，推行“雇员占编不入编，高级雇员可以担任行政岗位”。在“鲶鱼效应”的这个比喻中，政府雇员就是“鲶鱼”，而原有的公务员是需要鞭策的“沙丁鱼”。

　　去年7月份，邹琦成为深圳市第一位政府雇员，也自然而然地成为被媒体所称的“第一条鲶鱼”。已近不惑之年的邹琦1999年来到深圳，此前在四川有过12年公务员的经历，担任过上市公司董事会秘书，做过记者，还从事过其他工作。去年7月份，邹琦偶然在报纸上看到了南山区中小企业资讯服务中心招聘中心主任。虽然只是小小的一则广告，却把他深深吸引住了。于是，投递简历，参加了笔试面试，最后，他从十几位应聘者当中脱颖而出，成为该中心的第一位主任。

　　南山区中小企业资讯服务中心是去年4月才成立的，是深圳首家专为中小企业发展免费提供资讯服务的政府性机构。当时该中心空缺的主任一职以“政府雇员”的名义向社会公开招聘。深圳所推行的“雇员制”中，分为高级雇员和普通雇员，政府雇员是高级雇员中的一种。当初应聘这个职位的时候，邹琦说他并没有考虑薪酬，也没有太多预想，只是觉得这份工作很适合他。“因为我在政府部门和企业都做过很多年，而现在这个职位恰好是联系政府和企业的桥梁，我觉得我很适合。”

　　于是，从去年9月份起，邹琦成了该中心的主任。最初采访他的时候，匆匆上任的他还没来得及准备好名片，却要忙着独挑大梁：为中心配备人员、购买图书、建设信息网站、举办经济论坛……经过几个月的努力，如今，该中心的运作已经走上正轨，而在他亲力组织下办起来的经济服务论坛也在业界办出了名气。

　　按照雇员管理条例，作为政府高级雇员，邹琦签订的是3年合同，如果做得好，他可以续签，做得不好，他就要走人。对这一点，邹琦很清醒。对于不喜欢按部就班的邹琦来说，在感觉压力的同时，更觉得是一种挑战。而对于深圳推行的雇员制，他评价颇高，认为做到了公开、公正、公平。“我是这项制度的受益者，很幸运，但是希望相关配套措施可以更快完善。”

　　时空印记

　　五次政改八大实绩

　　从建立特区以来，深圳实施的全局性政府机构改革达5次之多，最初一次是1981年，随后在1984年、1986年、1988年和1992年又进行了几次重大改革，涉及8个方面的行政制度改革。这5次改革政府机构，始终将政府部门的设置控制在40个以内。

　　1987年，深圳市投资管理公司成立，将资产经营者的职能从政府经济管理的职能中剥离出去。这一改革既提高了国有资产的经营和管理效率，又将政府从琐碎的事务中解脱出来，既提高了效率，又提高了行政水平。

　　1987年12月1日，深圳市敲响了中国土地拍卖的第一槌，率先尝试了土地有偿使用制度。1994年6月18日，深圳市人大常委会通过了《深圳经济特区土地使用权出让条例》，对深圳市政府出让土地使用权的实体内容和程序作了全面的规定，经修正后它成为全国最为系统的一部土地使用权出让法规。

　　1993年，中央决定对行政性收费和罚没实行“收支两条线管理”，施行中，深圳将这一做法扩大到35个部门784个单位，占全市总数的99.87％。

　　1993年，深圳颁布了建设工程施工招投标条例，规定凡政府投资、国有、集体企业投资300万元以上的工程必须实行招投标。招标投标逐渐成为特区工程建设的一项基本制度。到1996年下半年，市建设局主管的工程招标率便达100％。

　　1998年10月，市人大常委会通过《深圳经济特区政府采购条例》，以法规的形式将这一制度固定下来。在这一法规的规范下，政府统一采购项目扩大到11大类120个品种，包括汽车、计算机、空调、汽车定点加油和维修、工程修缮等。

　　1999年初，中共深圳市委、深圳市政府郑重宣布：经过两年半的准备，《深圳市政府审批制度改革若干规定》正式实施。无论企业，还是个人，办理事情，凡是能依法核准的，不需要再报政府审批。这次改革，使政府审批事项由723项减至305项，减幅57％，核准事项由368项减至323项，减幅12％。

　　1988年，深圳就尝试建立公务员制度。1995年，深圳第一个面向全国招聘公务员，身份不限。这个“第一”，将“相马”变成了“赛马”，将条子变成了卷子，为政府选拔、造就优秀行政人才提供了公平竞争的条件。随后，又逐步对公务员职位的分类、录用、考核、奖励、纪律、辞退等做了全面规定，形成了一套行之有效的公务员制度。2004年，深圳事业单位人事制度改革全面启动，在事业单位中实施职员制，同时大胆引进雇员制。

　　1990年，深圳成立了全国第一个“价格咨询委员会”，委员包括全市行业代表、专家学者、政府管理部门、人大代表和政协委员等。委员会直接参与了深圳市水价调整咨询和决策过程，这是我国听证制度的雏形。

　　图：

　　政府官员直接与市民对话，倾听市民的呼声，已经成为深圳各级政府的“常规项目”。

　　本报记者　何俊　摄

　　邹琦是深圳第一位政府雇员，他对这项制度的评价是：公开、公正、公平。

　　丁玎　摄