根本还是要靠法制

　　特别观察

　　本报记者　甘雪明　实习生　陈丽莉

　　“还是要靠法制，搞法制靠得住些”。1992年春天，邓小平在深圳那块土地上那句特有的质朴语言，一直被深圳特区的建设和发展实践所证实。25年来，深圳经济特区创造性地

　　“要不是看到当年在深圳敲响了中国土地拍卖的第一槌，也许，我在这里的工厂还是一个只有100多万港币的小厂。”今年已经60岁、在深圳拥有数亿资产的港商彭先生谈起19年前所经历的一件事，至今难以忘怀。彭先生是在深圳刚开始改革开放时，从对岸的香港带来了50多万港币到深圳投资办了一个厂，但当时对一些政策还很担心，做什么都谨小慎微，工厂一直不敢追加投资，扩大规模。“因为看到过内地发生过很多事，政策变得很快。万一发生什么变化，可以赶紧离开。”

　　但1987年12月1日敲响的中国土地拍卖第一槌改变了彭先生的看法。“可谓石破天惊。因为，此举在当时是‘违反宪法’的。”但第二年广东省人大常委会公布了《深圳经济特区土地管理条例》，把特区土地使用制度的改革成果及时以立法形式确定下来；3个月后，全国人大依据深圳的改革实践正式修宪，在有关条款中加进了“土地使用权可以依照法律规定转让”的条文。

　　短短15个字，却是中国土地制度改革的一大跨越，也是深圳法制创新的一个缩影。彭先生对深圳改革吃了一颗定心丸。“我当时与土地拍卖没什么关系，但我从中看见了我们政府不仅仅从政策上，而且还从制度上给予保证，这让我看到一个方向，从法制上规范的方向，就像香港一样。”这件事发生后不到1个月，彭先生就追加了500万元投资，他不但不想离开，而且还追加投资，拉来了很多朋友。

　　彭先生的想法代表了当时很多来特区的香港人的想法。当时特区建设如火如荼，外商纷至沓来，但最让外商担心的是中国的法制环境。当时，深圳作为经济特区，在市场经济建设方面，已经迈出了关键性的一步。但是，许多计划经济时代遗留下来的法律制度，仍然束缚着建设者的手脚。

　　深圳外向型经济的快速发展须建立与国际惯例相适应的市场经济体系，而市场经济说到底就是法制经济。制定相关法规制度成为当时最为迫切的事情。而从那时起，深圳法制进入了突飞猛进时期。

　　从1979年1月至今，从有中国土地拍卖“第一槌”的《深圳经济特区土地管理条例》到百姓关注的《深圳经济特区住宅区物业管理条例》，再到创全国之先的《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》，短短的25年，深圳市共制定法规近200件，修改法规101次，废止法规15件；制定规章165件，修改规章65次，废止规章46件。年均制定法规、规章25件。先行探索的立法项目约占全部项目的40％。

　　25年，深圳市的立法工作基本构筑了以市场经济立法为主体，城市管理、环境保护、社会治安和其他管理性立法为辅助的，与社会主义市场经济体制相适用的法制基本框架，为本地区经济和社会的发展从法制上提供引导、推动和保障作用，也为全国和其他地区规范制定同类事项提供了参考。

　　“有一次，我们把一个律师体制改革的草案拿到香港去征求有关专家的意见，香港的有关人员看到其中规定允许律师可以在公安、检察院办案时提前介入，以保护当事人权益，这是一个很大的进步，这也让他们看到了深圳乃至全国的法制建设的发展和司法实践的进步，在促进香港回归、稳定香港人心方面发挥了很大的作用。”一位参与当时法规制定的专家谈及从前，满脸的欣喜。

　　因为在某些市场方面的立法比国家超前，深圳市有建立市场经济法律体系的先行点和试验田之称。

　　既然是“试验田”，也肯定会种出些不是很“饱满的粮食”。深圳市法制局在他们出版的法制年报上对该阶段公开坦言：因为“在立法方式上主要以部门起草为主，绝大部分的法规、规章草案由市政府有关部门组织起草，个别立法项目出现了部门利益。”

　　但瑕不掩瑜，相比深圳在法制建设方面取得的成绩，这些不足显得微不足道，不值一提。

　　“如果不是深圳特区的市场经济法制建设，中国的市场经济法制建设，肯定会推迟许多年。”深圳社会科学院袁博士这样认为。

　　深圳经历了25年辉煌后，深圳应当以什么样的角色继续未来的征程？随着市场经济的发展，深圳社会结构日趋复杂，民众力量逐步增强。法治的成败直接关系到民众的切身利益，关系到深圳未来的成败。深圳转型发展势在必行。如何创新运用立法权，营造特区综合发展优势实现“二次创业”，成为深圳经济特区的心声。而这或许不只是一个经济问题，也不是一个政治问题，而是法制问题，法制建设必须作出新的尝试。

　　“法制建设与经济建设同步进行，是深圳已走过的正确道路，也应是深圳今后的继续之路。”袁博士最后这样认为。

　　当事物语

　　吴江影器官移植立法先行者

　　在6年前的3月，当深圳市人大代表吴江影写下一份要求人大为角膜捐献立法的议案时，她也许没有想到，她提出议案的范围扩充到了整个人体所有器官捐献移植的领域，她更没有想到，这个想法会以法规的形式写入史册。

　　“那是1999年春节期间，中央电视台播放了一个医生做好事、却引起许多法律诉讼的事件：他把一个去世的病人的角膜取下来，移植给另外一个患者，使另外一个患者的眼睛重见光明。这本身是一件好事。但死者的家属知道了自己亲属的尸体不完整、眼睛被人挖了后，追到这个医生的头上。所以我想，能不能出台一部法律，规范器官捐赠。”回忆起当初的情形，50多岁的吴江影还是难掩心中那份感叹。“之所以会出现人体器官稀缺和相关纠纷频生，与‘身体发肤受之父母’、死后保留全尸的传统伦理观念的束缚不无关系，但更为重要的是相关法律的缺位。”

　　但人体器官捐献移植在我国是个敏感问题，因为它既涉及到捐献者与受赠者的权利和义务，又涉及社会公德、人类伦理等方方面面，因此长期以来，其立法进程备受关注。可贵的是，吴江影没有坐视旁观，更没有知难而退，而是深入实际、积极调研，并拿出了实实在在的建议和方案。当年3月，她联合11位代表提出的《关于将角膜移植立法》的议案列入了市人大常委会立法计划。

　　针对这份议案，深圳市人大常委会在当年6月就专门组织了有关人员进行了调研。4年之后，深圳市人民政府组织起草了《深圳经济特区人体器官捐献移植条例草案》，并在当年4月提交给深圳市人大常委会进行了第一次审议，会后将修改后的条例在媒体上公布，征求市民和专家的意见。

　　从1999年的一份议案到2003年法规的正式出台，近5年来吴江影一直扮演着联系市民和政府的桥梁与纽带的角色，为推动人体器官捐献移植的立法奔走呼号。

　　2003年8月22日，深圳市人大表决通过了《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》。此条例虽然只是深圳特区的一个地方法规，但作为我国内地第一部人体器官捐献移植法规，其内容几乎涵盖了器官移植国际惯例中的所有基本要点，这会对今后我国器官捐献移植专项立法积累重要经验和产生深远影响。

　　天道酬勤。2003年12月4日，全国普法办、中央电视台联合举办的“法治的力量——12·4特别晚会”揭晓的2003年度“十大法治人物”中，吴江影榜上有名。个中原因，与人体器官捐献法规的顺利出台紧密相关。

　　谈起当初的荣誉，吴江影显得很平静。“功劳不是我个人的，人大代表、政协委员、法制局和许许多多的深圳人，都曾为深圳的法制建设作过贡献。深圳的法制建设中有着许多的亮点，我只是其中的一个代表。”任何一部法规都是需要不断补充完善的，《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》也不例外。而且立法之后，还有执行和监督执法问题。对于以后，吴江影认为：“我将继续关注这一法规的实施及其意见反馈，加强同各有关方面的联系与沟通，使之更加完善。”

　　时空印记

　　这些年，这些法规

　　深圳经济特区创办之始，即引进公司制度。1985年，我国第一部涉外公司条例经省人大常委会通过在深圳经济特区内实施。1986年，深圳开始进行股份制试点。1992年7月1日，深圳被授予特区立法权，《深圳经济特区股份有限公司条例》和《深圳经济特区有限责任公司条例》于1993年4月经深圳市人民代表大审议通过并颁布施行，其中的一些规定为深圳国有企业的改制指明了方向。

　　拍卖，在我国直到上世纪90年代初，尚无专门的法律、法规对拍卖活动进行规范，也无商业惯例可供参照。深圳市人民政府于1991年先后颁布了两项关于拍卖的规范性文件，即《深圳市动产拍卖暂行规定》、《深圳经济特区不动产拍卖暂行规定》，对特区拍卖市场起到了一定的规范作用。

　　1987年12月1日，深圳敲响了中国土地拍卖“第一槌”，成为我国土地交易市场化最早的城市。1988年广东省人大常委会颁布了《深圳经济特区土地管理条例》，建立了全国第一个土地使用权交易市场。

　　1988年，深圳市政府颁布《住宅区管理细则》，明确了住宅区管理体制改革的原则和方向，就是要把政府从住宅区具体管理操作的事务中解脱出来，实行社会化管理。被授予特区立法权后，深圳市人大于1994年6月审议通过并颁布了《深圳经济特区住宅区物业管理条例》。

　　随着现代企业制度的逐步建立，特区企业出现技术入股的需求，并且自发地进行试验。但无论是国家还是地方，均无法律、法规对这一情形进行规范。鉴于上述情况，深圳1998年9月颁布了政府规章《深圳经济特区技术成果入股管理办法》。

　　1993年12月，深圳市人大颁布了《深圳经济特区工伤保险条例》，随后，市政府以规章的形式颁布了该条例的实施细则。

　　1999年7月16日，深圳市法制局举行“建筑材料核准制”立法听证会，这是深圳市乃至全国第一次对设立审批项目进行立法听证。为规范建设工程施工招标投标各方当事人的行为，深圳市于1993年制定了《深圳经济特区建设工程招标投标条例》，规定建设工程招标投标的范围，并对建设工程招标投标的核心问题——标价的组成和制定依据进行了规定。

　　2002年9月，大型国有企业国际招标招募工作进入快车道。深圳市及时制定与国际惯例衔接并具有可操作性的公用事业特许经营办法，成为招标招募工作能否顺利推进的关键。

　　2003年8月22日，深圳市人大表决通过了《深圳经济特区人体器官捐献移植条例》。此条例作为我国内地第一部人体器官捐献移植法规，其内容几乎涵盖了器官移植国际惯例中的所有基本要点，这势必对今后我国器官捐献移植专项立法积累重要经验和产生深远影响。

　　1996年起，深圳市就新一轮人事制度改革组织调研和论证。2000年开始，在部分事业单位进行人事制度改革试点。为提高政府工作效能，控制行政成本，市政府提出在行政事业单位建立雇员制，2004年6月颁行了市政府规章《深圳市机关事业单位雇员管理试行办法》。

　　1998年，深圳市在全国率先开展行政审批制度改革，制定了《深圳市审批制度改革若干规定》、《深圳市实施行政许可若干规定》、《深圳市行政机关过错责任追究暂行办法》，在政府内部管理法定化方面，统一了机关公务员的津贴标准，制定了《深圳市党政机关公用设施配置标准》等。

　　2005年4月1日起施行《深圳市预防职务犯罪条例》。该条例明确规定，阻碍舆论监督要追究责任。《条例》在全国率先明确规定了新闻媒体对国家工作人员职务行为的舆论监督权。

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　　改革开放25年间深圳制定了60多项创新性法规。资料图片

　　6年前，吴江影提议为角膜捐献立法。当时她没想到，立法会扩展到整个人体器官捐献移植的领域。何俊　摄