国际周刊：发展循环经济离不开法制保障(组图)

http://www.sina.com.cn 2005年08月26日07:57 人民网

　　本期主持人：丁子辛本建

　　建设节约型社会、发展循环经济离不开法制的保障。本期《国际周刊》请本报驻外记者和学者介绍与评价德国等国家在发展循环经济、节约能源方面的立法、执法以及制度建设情况，并提供一些相应的法律条文与经验作为参照，希望能对我国当前循环经济的法制化建设有所裨益。

　　德国：企业要负“产品责任”

　　人民网驻德国记者　江建国

　　不经过回收、治理的垃圾不但污染环境，也是贫困落后的象征，并带来相应的社会问题。图为漂流在东南亚河流上的垃圾。（图片原载美国《新闻周刊》）

　　在德国，循环经济这个概念，从宏观上看是可持续发展这个大题目之下的一个子题目，从微观上看主要是指对废料的处理。所谓的“循环”就是指材料、物资的再使用要形成一个健康的往复过程，不能用完一次就作为垃圾倾倒。其目的有二：一是节约原材料，二是保护环境少受垃圾、废气、废水的污染。

　　经过多年、主要是近20年的努力，德国已经形成从企业到广大消费者的社会各界共同的、深入人心的循环经济信念。其政策的指导思想是：避免废料的产生居于优先地位；其次是材料和能源的再利用；再次是为保护环境而进行的再处理，最后才是对垃圾的清理，即堆放或焚烧。在这个过程中，生产企业、市镇政府和普通消费者都有各自的法律义务和责任，没有谁可以置身于这个链条之外。目前，德国循环经济领域从业人员24万人，年营业额500亿欧元。上世纪90年代初，各类居民垃圾中的25％得到再利用，1996年提高到35％，2000年已达到50％。玻璃瓶的回收再利用率1999年达到85％，废纸达到88％。各类包装材料的再利用率达到80％以上，居欧盟各国之首；建筑废料的再利用率为72％（1998年）。

　　规范当今德国循环经济原则的最高法律是1994年通过、1996年10月生效的《促进循环经济及确保对垃圾进行环境可接受的处理法》，简称为《循环经济及垃圾法》。这部法律同以前的类似法律相比，其特点是突出和强调对废料的再利用，而不像以前单纯强调对环境的保护。它的核心要素是确定了减少废料优先于再利用、而再利用优先于清除的原则，以及对废料的产生者的自我责任。

　　这部共分9个部分总计64条，还包括4个附则的法律涵盖了原则、概念、监控机制、市镇政府、企业义务等各个方面。例如，第三个部分“产品责任”的第二十二条“产品责任”的第一款中规定，谁研制、生产、加工和销售产品，则承担着实现循环经济目标的“产品责任”。而承担“产品责任”即指制造产品要尽可能地在生产和使用中减少废料的产生，确保对环境可以接受的再利用，以及在使用后产生的废物的清除。第二款规定，研制产品要着眼于多次使用、技术上寿命长，适合于在废弃后进行无害的回收利用和为环境所允许的清除。这一条款还要求生产者优先使用回收再生的二级原料。第二十四条还规定，政府有权在听取有关方面的意见后制定规章，要求生产者和销售者只有在确认回收的前提下，方可将产品投放市场。又如，该法第十九条规定，任何企业，如果它每年产生总计2000吨的废料，将被列入监控范围，企业也必须制定保证循环经济的内部计划方案，同时要向政府主管部门提请审查批准。

　　在这部法律的附则中确定了16组废料或垃圾的范围，还归纳了15种清除的办法。与这部法律同时生效的还有七部条例，对诸如特别有害的废料或垃圾的监控、分类等都有详细规定。例如，按照欧盟的统一规定的垃圾或废料的门类分类，将其分为839种，危险或有害的垃圾为405种。

　　在循环经济法精神的指导下，德国政府制定了贯彻该法的“产品责任”的具体条例，对旧汽车、旧电池、包装盒、废油的处理、回收作了具体规定。2000年9月，欧盟制定出旧汽车处理的总方针，德国政府此后修改了1998年4月的条例，对旧汽车的处理进一步提高对生产厂家的要求。该条例说，小汽车和轻型载重车的所有者有权无偿将报废汽车退给生产厂家或进口商。生产厂家或进口商有义务进行回收，并要建立回收机构。生产商、进口商以及废旧物资处理企业要共同确保。从2006年起，每辆报废汽车上85％的零部件必须经过再加工或其他处理，至少80％的材料要被再利用，不得直接废弃。从2015年起，这两个指标要提高到95％和85％。从2003年7月1日起，原则上禁止包含重金属镉、水银、铅的汽车或其零部件进入市场。

　　对废旧电池的回收和处理，政府在2001年重新修订的条例中规定，电池中的水银含量不得超过其重量的万分之五。电池只有在确保能回收的情况下，方可投放市场。回收系统必须无偿回收处理，而消费者有义务向商店等处交回旧电池。

　　今年3月23日，德国又一部新的相关法律———《电子产品、电器的流通、回收及处理法》生效。这部法律是上述法律在这个领域的扩大，涉及诸如洗衣机、电冰箱、计算机、手机、烤面包机、电视机等10个门类。据环保部提供的材料说，每年报废的这类物品总重量达到180万吨，显然，这是循环经济不能忽视的领域。

　　在德国，随时随地都能看到循环经济的足迹。每一幢住宅楼都有自己的分门类的垃圾回收箱；每个超级市场都设立一个废电池的回收箱；街头则设有旧衣物、旧鞋的回收箱，如此等等。大型超级市场都设有各类有押金的饮料瓶的自动回收机，瓶子投进去，它自动计算价钱，给你吐出一张押金账单，到收款处去领钱就行了。过去一次性的易拉罐、塑料制饮料瓶都不要押金，因此丢弃率高。两年前，德国政府把它们也纳入回收范围，购买这些饮料时都要付押金。这种措施目的就在于迫使消费者把它们退还到这个循环经济的过程中去。德国《循环经济及垃圾法》对产品责任的规定

　　第二十二条　产品责任

　　1）谁开发、生产、加工、处理或销售产品，则承担着实现循环经济目标的产品责任。为实现产品责任，产品应尽可能这样制造：即在制造和使用中减少废料的生产，确保在其使用后对形成的废料进行环境可以承受的再利用和清除。

　　2）产品责任尤其包括：

　　1．开发、制造和销售适合于多次使用、技术上寿命悠久、使用后可进行符合规则和无害再利用的产品，这些产品在被清除时环境也可以承受。

　　2．在制造产品时，优先使用再处理后的废料或二级原材料。

　　3．含有有害物质的产品要标明，以便确保对使用后留存的废料进行环境可承受的再利用或清除。

　　4．通过标识指出回收、再利用、再生的可能性或义务。

　　5．回收产品及其使用后留存的废料，以及它们的再利用或清除。

　　（3）（略）

　　（4）联邦政府通过颁布法律条例，根据前述第1款和第2款确定产品责任所承担的义务。它同时确定，对于何种产品和以何种方式来实行产品责任。（江建国翻译）

　　美国：垃圾回收法律管

　　人民网驻美国记者　李文云

美国旧金山市政厅广场上的分类垃圾筒。人民网记者　李文云摄

　　前不久，美国《旧金山纪事报》刊登了一篇文章，报道旧金山市颁布一项法律，要求市县部门在做政府采购时考虑到公共健康和环保的因素，并规定旧金山地区政府采购时要看商品是否可回收、是否对水或空气产生污染、是否释放有毒物质危害公共健康等。旧金山地区每年要花费6亿美元，为市政厅、法院、消防队、警察局及公园等采购物资，为颁布这一法律已在一定范围内做了几年的试验。

　　这是全美第一个颁布政府采购法律的城市，一向重视循环经济的旧金山再次走在了前头。这使记者又想起了在今年6月“世界环境日”大会前夕，在旧金山采访时看到的这座名城为保护环境、特别是在城市废弃物回收循环方面所作的卓有成效的努力。

　　据最新统计，旧金山目前年产废料179万多吨，其中62万吨送进了垃圾填埋场，这是自1982年以来的最低数字；其余约117万吨废料被回收再利用，用于制造有机肥或其他用途，废料回收率已达67％。

　　目前在旧金山，居民住家垃圾筒分为三类，蓝、绿、黑三个颜色。蓝色筒收玻璃瓶、塑料瓶、金属罐头盒、废纸等；绿色筒收有营养的废料如各类剩食物、饭菜、动物骨头等；黑色筒收其他无法再回收的生活垃圾。在旧金山环保界颇有名气的诺克尔废料系统回收公司，专门负责固体废料的回收，包括对各类不同城市废料的收集、分类与处理项目。

　　对城市垃圾中19％的食品废料，旧金山做了开创性的尝试，即回收、处理剩食物、饭菜、餐馆下脚料等为主的、有营养成分的废料，用于制造有机肥。从1996年开始推出的“食物废料回收项目”，吸引了旧金山的大约5000家餐饮企业中的2200家和15万户居民参加。

　　旧金山今天在垃圾回收再利用方面所取得的成就，与加利福尼亚州政府重视城市废料处理立法是分不开的。加州及其下属各市、县，较早意识到了要靠立法来强化环境保护和资源回收再利用。

　　在1989年，当许多美国大城市都还处在猛扔垃圾、很少回收的时期，加州就担心将面临垃圾填埋场不够用的问题。州立法机构于是通过了一项法律，要求全州各市、县，在10年之内把送往垃圾填埋场的废料减少一半。具体期限要求是：在1995年，各地把垃圾量减少25％；至2000年时垃圾量减少50％；也就是说各市、县要对50％的垃圾进行回收再利用处理，违者将面临每天1万美元罚款的严厉处罚。

　　根据这一法律，加州成立了“城市废料统一管理委员会”，来具体指导、监督各项工作的实施，目的在于使民众充分意识到城市垃圾不断增加、填埋场地日益紧缺的现实。在这一立法之前，1987年加州就通过了《饮料瓶法》，各地对塑料饮料瓶都加收几美分的回收费，鼓励消费者把废饮料瓶送到回收站，拿回自己的回收费。现在在洛杉矶，每一个矿泉水瓶上都标明5美分回收费。

　　在2003年9月，加州又通过了《电子废料回收法》，对废旧电脑、电视以及其他音像设备的回收处理做了具体规定，费用也在消费者购买电器时就已经预收；2004年的9月，出台了对回收废旧手机的法律，并将于2006年7月1日实施。该法规定：手机零售商要免费收回消费者的废旧手机，统一处理；零售店必须向“加州城市废料统一管理委员会”报告自己的回收计划。

　　加州这一系列城市废料回收立法显然起到了良好作用，目前加州全州的城市垃圾回收率已平均达到48％，远远高于35％的美国平均数，而旧金山的目标是，到2010年时能够处理城市年产废料的75％。更重要之处在于，立法使市民前所未有地感受到城市废料回收的急迫性，感受到保护环境、节约自然资源、减少垃圾的急迫性。加州议会关于废料处理授权的条款（AB939）规定

　　各个市、县要制定实施废料处理的日程计划，计划要标明：在1995年1月1日前，通过减少废料源、回收或有机复合废料等方法，使送往垃圾填埋场的废料减少25％；至2000年1月1日时要达到减少50％；……对不能达标者，加州废料统一管理委员会将处以每天1万美元的市政管理罚款。加州在关于《公共资源法》中对回收的界定

　　“回收”或“回收处理”是指包括收集、分类、消毒、处理以及再利用那些可能成为固体垃圾的材料，使之以原材料的形式进入经济领域，用于生产新的、再生的或复合的产品，并符合必须的市场质量标准。（李文云翻译）

　　英国：咨询机构作用大

　　人民网驻英国记者　施晓慧

　　减少二氧化碳排放量，延缓全球气候变暖，是一个世界性的课题。全球气候变暖由二氧化碳的排放引起和产生，而二氧化碳主要产生于石化燃料的使用。近几年，英国政府、企业和科研机构注重节能和提高能源使用效率。2003年，英国政府还出资建立了独立机构———碳基金，为企业提供咨询，帮助企业进行节能制度建设。

　　碳基金由经验丰富的专家组成，其工作是：免费为企业和公共部门进行能源使用效率的调查；提供实用可行的改进建议；推荐高效节能技术，并对做得好的企业购买节能设备提供无息贷款。建章立制从身边开始

　　碳基金提醒企业要注意简单易行的身边小事，从小事入手建章立制，达到节能、减少碳排放的效果。碳基金建议：

　　———一台普通的办公室空调运行一年产生的二氧化碳，相当于印刷9亿张A4纸产生的二氧化碳，所以要尽量少使用空调。

　　———关掉空房间和走廊的电灯，特别在下班时，这能节约15％的照明费。

　　———多利用免费的自然光，保持窗户和天窗的清洁，每年清洁照明装置、污垢会降低照明效率。

　　———太热吗？把温度设到19摄氏度，每升高1摄氏度会增加费用8％。不要为没用的空间供暖。储藏室、走廊和重体力工作的地方温度可设得低一些。假期和周末减少供暖。不要用家具挡住暖气，那会降低效率，增加付出。冷天注意关窗，如果员工太热，调低暖气温度。

　　———经常察看你的电、煤气和油消耗，检查你的账单有多少是被你浪费的。结束一天工作时，关闭电脑和各种电器。帮助中小企业见效益

　　伯明翰有一家为水利、国防和航空业服务的钢铁厂，厂子有60名员工，年营业额350万英镑，过去每年能源费用是35万英镑。碳基金专家对该厂经过调查后确认，该厂一年有节约3万英镑能源的潜力。碳基金告诉企业，减少机器上压缩空气的泄漏，一年就能节约2500英镑。去年，碳基金还为这家工厂提供了5万英镑的无息贷款，投资更新了一个节能锅炉系统，该公司因此每年节约能源费1．7万英镑。

　　位于牛津郡的达塔塑料公司，生产用途广泛的塑料制品。公司去年的能源费用4万多英镑。这对公司实在是一笔巨大的花费。碳基金对该公司做了免费的能源效率调查后，首先建议公司更换节能灯泡改善照明，然后为公司提供了1万多英镑的贷款，改进公司能源消耗的大头———30部注塑机器。人们为注塑机安装了一个智能自动控制器，改变了它在工作完成后还不停地浇铸和加热的工作方式，这一项就节约了20％的能源。帮助大企业履行社会责任

　　英国航空公司BAA拥有7个机场，包括世界上最繁忙的希斯罗机场，是英国20个最大的能源使用公司之一。2002年度，它的二氧化碳排放是43．4万吨。

　　碳基金为BAA确认了80种节能方法。目前已执行了24项，包括希斯罗机场和格拉斯哥机场的照明计划。这些措施已使BAA每年节约成本1100万英镑，减少排放二氧化碳11．5万吨。

　　由于多种原因，碳基金对BAA的碳管理目前已经具有了强制性，BAA也接受这一管理。由于英国能源价格今年与以往相比要提高30％，节约和效率将直接关系企业的能源成本。而且，随着全球气候变暖，航空业发展受各种规则和政治因素的影响都在增加，消费者对全球气候变暖的可怕后果的认识也在不断增加。碳基金管理建议帮助法人履行了社会责任，也保持了企业的荣誉和品牌。

　　法国和日本的循环经济立法

　　法国

　　1975年7月15日，法国通过了第一部《垃圾处理法》，责令各级政府15年内实现生活与工业垃圾的统一收集和运输，并将其分成日常及危险两类，送到指定地点分别处理。因此，第一部《垃圾处理法》是以卫生和健康为主要目的，要求妥善处理垃圾废品，尽量减少对环境的污染，属于被动环保型。

　　到上世纪90年代，垃圾处理的管理和技术已经有了一些基础。1992年7月13日，法国通过第二部《垃圾处理法》，责令各地区10年内实现垃圾分类及回收再利用。第二部法律体现了新的环保观念，要求充分做到垃圾循环再利用，尽可能地变废为宝，同时明确全体公民主动参与环保的责任和义务。

　　在这两项法律的基础上，法国环境部门又制定了各种垃圾处理的法规。从家庭垃圾、过期药品、废旧电池、淘汰电器、废旧轮胎到报废汽车，许多种类的垃圾从收集、运输到最终处理都有章可循。

　　法国

　　十分注重加强地区、部门与行业间的协作。对于不同种类垃圾的处理，各相关行业的协会组织发挥了重要作用。比如，2002年12月29日，法国政府将废旧轮胎列入国家强制回收项目，责令法国境内的轮胎生产与销售商自2003年起，每年投放市场多少吨新轮胎，次年必须回收吨数相等的旧轮胎，回收费用全部由生产和销售商承担。

　　今年3月，法国旧轮胎回收与环保协会发动米其林、固特异、普利斯通等14家生产销售商成立联营公司承包其废旧轮胎回收任务，再与100多家环保企业签约，组织协调旧轮胎的回收、分类、翻新、分解和再生材料生产，以规模化经营降低成本，实现旧轮胎回收一条龙服务。日本

　　上世纪末以来，日本政府制定了一系列法律法规，大力促进循环型经济社会的形成。日本促进循环经济社会形成的法律主要有《促进循环型社会形成基本法》、《废弃物处理法》、《再生资源利用促进法》等。此外，日本还立法规范了建筑材料、家用电器、汽车、食品、容器和包装材料等的循环利用。

　　针对大量的废弃家电如果不能及时得到回收利用，不仅会浪费大量的宝贵资源，而且还会污染环境的情况，日本首先颁布和实施了《家用电器回收利用法》。该法规定，家电生产企业、销售商以及消费者有回收和循环利用废弃家电以及负担部分费用的义务。该法还规定，电视机、冰箱、空调和洗衣机四种家用电器是必须回收利用的，同时规定了在家电回收利用方面生产企业必须达到的标准。具体回收利用率为：空调60％以上、电视机55％以上、冰箱50％以上、洗衣机50％以上。在规定时间内，生产企业若达不到上述标准将受到相应处罚。

　　日本

　　的《节约能源法》则规定，2005年，计算机的平均能耗必须比现行的标准降低56％；到2006年，复印机的平均能耗必须比1997年降低31％；到2010年，轿车的平均能耗必须比1995年降低22．8％。不达标的产品将被禁止上市。（周辑）

　　循环经济呼唤法制建设

　　胡晓珂

　　上世纪60年代以来，发达国家开始进入后工业化时代。在全世界仅有不到1／5人口进入现代化社会的情况下，资源的短缺和环境问题成为约束经济增长的主要因素。一些国家在反思传统的经济增长模式的同时，纷纷开始通过循环经济立法来保护环境与资源。实践证明，完备的法制是构建循环经济、实现经济可持续发展的基础，循环经济的前景就是要通过制度创新来建立一种新的经济形态，而循环经济建设本身也是一个渐进的法制建设过程。

　　战后的日本和德国循环经济发展的一个主要方面就是加强立法。日本以构建循环型社会为主旨，将建立循环型社会提高到战略的高度，在《促进循环型社会形成基本法》下，相继颁布实施了废弃物处理等多部专门法，来改变整个社会经济的传统发展模式。德国则在个别领域制定专门法律，通过建立废弃物资源化的系统来发展循环经济，保证废弃物的安全处置，并向企业中的资源循环利用延伸。这些做法尽管有所差别，但在立法价值目标上都是为了追求经济社会与资源环境的一体化。总体看，这么做保障了环境质量的改善，提高了资源的利用率，成为日本和德国战后崛起的重要基础。

　　当前，随着经济全球化的不断发展，全球范围内资源能源短缺日益凸现，环境问题严重，发展循环经济比以往更具迫切性。而发展循环经济的各个环节，从发展规划到税收、配额、消费以及公众参与，法律与制度都必不可少，甚至是环环相扣。当然，尽管感觉复杂，从根本上看，却也无外乎加强资源再生利用的立法以及强化企业的环境责任的立法，最终达到通过法律法规促进企业乃至人类与自然保持和谐友好的目的。

　　要将循环经济纳入法治轨道，要站在更高的角度、以更加宽广的视角来审视法律制度的功能与定位。与传统经济活动的“资源消费—产品—废物排放”物质流动模式所不同的是，循环经济是一种全新的“资源消费—产品—再生资源”物质流动模式。因此，要达到人与自然的和谐，必须通过法律调节来找到资源、环境与发展之间的契合点，让法律的效力在新的流动模式的各个环节得到发挥，促成法的完善和经济的“循环”。

　　此外，循环经济的法制建设也是培养公民的道德意识和法律意识的重要一环。从某种程度上说，法治条件下政府依法治理与公民的自觉守法之间有一种互惠效应，而这对一个良性市场体系的运作至关重要。从这个意义上讲，将循环经济纳入法治轨道，通过循环经济立法构建制度性框架，通过发挥法律的规范、惩戒、指引作用来培养人们长久的道德意识与法律意识，这些也许是循环经济立法的根本所在。

　　人民日报国际周刊供稿，见2005年8月26日人民日报

　　