政府行政不能搞“始乱终弃”

　　中国观察之郭巍青专栏

　　广西南宁市市民曾玉祥正在为怎样洗清对自己的“偷税”指控而烦恼。据《法制日报》近日报道，1997年11月，广西自治区政府为了降低区内“黎钦铁路”的建设成本，以办公厅的名义下发了354号文件:“自治区政府同意黎钦铁路工程建设中需使用的沙、石料等地方材料免收一切税费”。当时，曾玉祥在黎钦铁路建设指挥部石料采供经理部任职。然而，广

　　曾玉祥认为，他是按政府文件办事，没有偷税。但是当年发那份文件的自治区政府办公厅却对此事保持沉默。曾玉祥于是提起行政诉讼，要求法院判决自治区政府向公安局说明当年确有“免收一切税费”的承诺，并撤销“偷税”指控。

　　曾玉祥显然是被几种力量推入了险境。首先是行政部门的“始乱终弃”。广西自治区政府的那份文件是事实，类似的“免收税费”的承诺还有其他一些。这种发文件免税的做法，不管特定条件下的动机如何，实际上是越权的。按照税法，上述的“免收一切税费”的项目，并不在省级政府可以批准的范围之内。然而文件一发，有人因此得益，一旦这种得益在法律上被追究，政府却不管了。曾玉祥已被羁押半年而不得解脱，他的那些税款得益到底是应得还是“偷”来的，若有关部门不肯或不愿对曾经的承诺做必要的担当，曾大概是百口莫辩吧！

　　其次一种力量则是执法机关的“简单粗暴”。一方面，政府明文规定免税的政策文件并未撤销，另一方面，公安机关便对政策的相对人以“偷税”的罪名逮捕。这样的执法方式是否符合法治原则，大成疑问；而对于当事人则毫无疑问是一种皂白不分的粗暴。按照税法，须是以伪造、变造、隐匿、销毁财务账册等手段而少缴或不缴应纳税款的，才叫做偷税。而税务机关对于欠税、逃税、偷税等等可以执罚，但是执罚前必须尽告知的义务。如有构成犯罪的，方移送司法机关。这样来看，曾玉祥理应享有在被处罚前为自己申辩的权利和机会。但是，曾玉祥所在地的税务部门对这件事情并不知情，公安机关已经抓人，其中程序是否得当，也是很大的疑问。

　　曾玉祥案的最终解决，还是要依靠法律的公正。而从中引出的教训，却需要政府与社会各方多做反思。当务之急是，广西自治区政府的有关部门不能对此事继续沉默下去，不能坐看政府行为引发的复杂后果全让个人来承担。所以，应当帮助曾玉祥获得解脱，同时，要以负责的态度检讨并清理那些本来不合理的“承诺”。

　　在政府的行政过程和政策过程中，有多种因素导致“始乱终弃”现象。第一个原因是决策的短视、随意与缺少依法行政意识。在效率追求和政绩压力下，政府有关部门出台的政策易具有头痛医头脚痛医脚的“散打”性质。从法理看，从大局看，从长远看，往往有经不起推敲的漏洞。第二个原因是人事更迭频繁。很少有新任的愿意做前任已打下基础的事情，而总是要有所标新。于是不出几年，前后政策打架的事情层出不穷。更糟糕的是，政策打架导致人们预期失准，产生复杂利益纠结。而所有的矛盾和损失却无从理论，因为领导已经换了，政策已经变了，说法已经不同了。第三个原因则是多头行政，各搞一套，没有统一的执法标准和行政逻辑。一旦被夹在中间，等于陷入漫无边际的“部门丛林”中走不出来。

　　如果政府的承诺本身就有法律上的问题而最终不能兑现，政府的信用必受损害，而且必然给相信了这种承诺而行动的公民带来风险。由此来看，政府能力的建设还要加上一条行政伦理的标准，就是重承诺，守信用。过去我们太习惯于用效率标准来论证各种花样繁多的“改革”。而公民曾玉祥的困境提醒我们，怎样保持政府行为的合法合理，前后一贯，以怎样的政府责任机制来提高公民信任和降低公民风险，将是更大的挑战。

　　(作者系中山大学教授)

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