“足球流氓”可被拘留并罚款——三次审议的治安管理处罚法解读

　　十届全国人大常委会第十七次会议28日表决通过了治安管理处罚法。这部法律将自2006年3月1日起施行。本报邀请了山东警察学院的三位法学专家就处罚法中的几个热点问题为您作详细解读。他们分别是：

　　姜忠，毕业于中国政法大学，现为山东警察学院法律部副教授。

　　吕绍忠，毕业于山东大学法学院，现为山东警察学院法律部副主任、副教授。

　　孙运利，毕业于山东大学法学院，现为山东警察学院法律部副教授。

　　保障人权被写入处罚法

　　[处罚法内容] 原条例中“实施治安管理处罚，应当公开、公正、公平。”修改为：“实施治安管理处罚，应当公开、公正，尊重和保障人权，保护公民的人格尊严。”

　　[专家解读] 孙运利认为，从现行的《治安管理处罚条例》到处罚法，一个最大的进步就是提到了保障人权，而且将保障人权的精神贯穿到了整个处罚法中。这也是制定治安管理处罚法的重要意义之一，是宪法修正案中“尊重和保障人权”规定在治安管理处罚中的具体体现。治安管理与百姓生活密切相关，处罚法中引入“人权”概念，对充分保障群众的基本权益非常重要。

　　于法无据 不予处罚

　　[处罚法内容] 原条例规定：“法律没有规定治安管理处罚的，不予处罚。”

　　[专家解读] 姜忠认为，这一规定确立的是处罚法定原则。处罚法已经实行了处罚法定主义。现在社会上危害社会治安的行为千奇百怪，处罚法所规定的处罚内容不可能包括所有的危害行为。法律没有规定的，公安机关就不能自己再去臆造别的处罚名义去处罚，也不能使用类推进行处罚，这有利于保障公民的合法权益，也是我国法治的巨大进步。处罚法最终删除这一条款，可能是考虑到行政处罚的法定原则在行政处罚法中已有明确规定；涉及限制人身自由的处罚，立法法也明确规定只能由法律规定，治安管理处罚法可以不作重复规定。

　　治安拘留最长不超20日

　　[处罚法内容] 处罚法规定，治安管理处罚的种类中包括拘留(1日以上15日以下)，属于合并执行的最长不超过20日。

　　[专家解读] 姜忠认为，条例原来规定，对两种以上违反治安管理行为的行政拘留合并执行的，最长不超过30日。但是，治安管理处罚种类中的拘留是指行政拘留，而按照刑法规定，对犯罪分子判处拘役的最低刑期为1个月。违反治安管理行为不构成犯罪，限制人身自由的时间应当低于刑法规定的最低刑期，以体现违法和犯罪之间主观恶意和社会危害的差别，所以治安管理处罚中限制人身自由的时间应当低于刑法规定的最低刑期。

　　询问查证最长不超24小时

　　[处罚法内容] 处罚法规定，对违反治安管理行为人，公安机关传唤后应当及时询问查证，询问查证的时间不得超过八小时；情况复杂，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证的时间不得超过二十四小时。

　　[专家解读] 吕绍忠认为，总的来说，询问时间越短，越有利于保护公民的人身自由权。原草案曾规定，被传唤人到达公安机关后，公安机关应当及时询问，调查了解案件情况。询问的时间一般不超过8小时。情况复杂的，经县级以上公安机关负责人批准，可以延长4小时。但询问时间延长，有利于公安机关办案，到底多长时间合适，应该多听听公安人员的意见。治安处罚的问题一般是人民内部的矛盾，基本的人权要保证，但是办案有自身的规律，没有一定时间，抓来就放，放了再抓，社会影响不好。其实，根据基层民警的办案经验，24小时对于案件查证已经是一个比较紧张的时间。可能考虑到这种实际情况，条例中询问时间又恢复现行规定。

　　专章规范警察办案行为

　　[处罚法内容] 处罚法列举了警察办理治安案件的违法行为：体罚、虐待、侮辱他人的；超过询问时间限制人身自由的；私分、侵占、挪用罚没、扣押款物的等。

　　处罚法规定，办理治安案件的人民警察有以上条款所列行为，构成犯罪的，依法追究刑事责任。公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、组织合法权益的，应当赔礼道歉；造成损害的，应当依法承担民事责任。

　　[专家解读] 孙运利认为，进行执法监督是一个新的立法趋势。治安管理处罚权是公安机关拥有的一种执法权，可以限制公民的人身自由权，也可以剥夺公民的财产权。而且在执法过程中公安民警拥有很大的自由裁量权，这种权力如果不受监督必然会被滥用，而权力滥用的结果往往是百姓的权利受到侵犯。因此，要防止权力滥用，保护百姓权利，必须对这种权力的行使加强监督、制约。处罚法能够对执法监督作专章规定是一个巨大的进步，对于规范公安人员的执法行为、保护公民的合法权益、构建和谐社会都是很重要的。

　　处罚法是一部“罚款法”？

　　[处罚法内容] 处罚法从第23条到73条几乎每条都有罚款内容。有人戏称该处罚法为“罚款法”，认为罚款的幅度很大，执行中随意性也会很大，对执法者的权力不好规范。

　　[专家解读] 吕绍忠认为，罚款是目前行政处罚中法律规定最多、实践中用得最多、也是出现问题最多的处罚手段。罚款的处罚力度介于拘留和警告之间，其存在是非常必要的。因为治安处罚针对的是主观恶性较孝对社会危害性小的违法行为，相比较来说，罚款比较行之有效，其威慑力也比较大。因为罚款的幅度由办案民警具体掌握，难免会产生一些自由裁量权过大的问题。这可以通过过罚相当原则来解决，也可以对罚款进行更加具体的“分档”规定。因为我国幅员辽阔、城乡差别大、各地经济发展水平不一，各地还可以在国家大法的基础上再制定具体的法规，保证罚款金额与百姓的承受能力相适应，太高了，群众承受不了，太低了，起不到应有的作用。

　　处罚法还扩大了当场收缴罚款的范围，即：50元以下罚款；在边远、水上及交通不便地区，被处罚人到指定银行缴纳罚款确有困难的；被处罚人在当地没有固定住所、不当场收缴事后难以执行的，人民警察可以当场收缴罚款。

　　邮件扰人在处罚法中被删掉

　　[处罚法内容] 原条例(初审稿)规定，通过信件、电话、电子邮件等途径发送淫秽、侮辱、恐吓或者其他信息，干扰他人正常生活的，要给予拘留处罚。处罚法将其中的“电子邮件”删掉了。

　　[专家解读] 孙运利认为，要保证法律的严肃性和权威性，对没有严重影响人民生活问题的处罚应该是慎之又慎。现在网络上的确存在着大量的垃圾邮件，但是这些垃圾邮件是否影响了人们的生活、在多大程度上影响了人们的生活是很难界定的。况且，电子邮件只是一种信息传播的载体，网络又是一个开放的平台，如果要纳入执法范围，其办案成本将非常高。这种情况下，更适合通过技术手段来解决垃圾邮件的问题。相关的立法，可以先观察一段时间再说，待时机成熟，再对法规进行修改或者补充都可以。

　　立法打击“足球流氓”

　　[处罚法内容] 处罚法里规定，有下列六种情形之一，扰乱体育比赛等大型活动秩序的，处1日以上5日以下的行政拘留，可以并处50元以上200元以下罚款。情节轻微的，可以单处警告：未经许可，强行进入场内的；未经许可，在场内燃放烟花爆竹的；展示侮辱性标语、条幅等物品的；围攻裁判员、运动员或者其他工作人员的；向场内投掷杂物，不听制止的；其他扰乱大型活动秩序的行为。

　　[专家解读] 姜忠表示，处罚法的这一规定充分借鉴了英国、意大利等国通过立法打击“足球流氓”的经验，将为我国举办大型体育活动提供坚实的法律保障。但是，他对草案里规定的“因扰乱体育比赛秩序被处以拘留处罚的，可以同时责令其12个月内不得进入体育场馆观看同类比赛”是否具有可操作性表示异议。因为，行为人购票观看比赛本身就是一项享受文化活动的合法权利。如果扰乱体育比赛秩序，确实应当依法予以处罚。但在以后的十二个月内，该行为人已经可以做到守法地观看比赛了，换句话说，某人以前是“足球流氓”但现在不是了，也就没有理由禁止其持票入场观看比赛了。这样就等于剥夺了一个合法行为人享受文化活动的权利。

　　(本报记者 宋姝辉 实习生 刘志强)