是遵循规律还是违法行政 大连公章市场谁说了算

　　大连公章市场到底谁说了算

　　市场行为不应当逾越法律边界

　　行政许可数量越少越易于管理

　　公章行业市场化不应追逐效率

　　让法律裁定“一市一厂”合法性

　　本网记者 阎永纬

　　【新闻回放】未经许可擅自刻制公章，而且竟敢打广告招揽生意；更奇怪的是，如此挑战治安管理权威，当地有关部门不仅不制止反而支持。本网7月15日以《大连公章管理模式遭挑战》为题，报道了发生在辽宁省大连市的这种反常现象。

　　早在7年前，大连市公安局就开始探索有关加强公章治安管理的方式，变分散刻制为集中刻制。辽宁省公安厅在总结大连经验的基础上，于2002年底作出规定：每个市只设立一个公章刻制企业。然而就在全省普遍推行的时候，大连市公安局又表示反对：“一市一厂”违反市场规律，应当放开经营，不受地域限制，实行优胜劣汰。

　　管理者在行政理念上的分歧，导致大连市公章刻制行业的不稳定。2003年，大连市新注册的47834户企业，只有21%到公安局指定的公章刻制企业刻制公章，2004年这一比例更是大幅降低。这意味着，擅自刻制公章活动已经占据了主要市场。

　　大连市公章管理模式遭遇挑战发人深思：在市场对资源配置起基础性作用的今天，是不是一切有偿服务都要通过市场调节机制来实现？特别是当市场对少数公共资源配置无效时，政府如何发挥调控和社会管理职能的作用，束缚“看不见的手”，防止泛市场化倾向，守望市场规则的适用边界？

　　“一市一厂”的法理逻辑

　　“如今市场行为与政府行为的边界是动态的，很难找到‘黑白分明的界限’。但政府行为的边界是清楚的，那就是法律法规的授权和依法行政的要求。”中国政法大学法学院院长马怀德在接受记者采访时说：“判断辽宁省印章刻字业的做法正确与否，首先要看法律依据和公安部的规定。”

　　据了解，目前我国印章治安管理工作的基本法律规范是1951年发布施行的《印铸刻字业暂行管理规则》。这个至今仍然有效的法规性文件规定，经营印章刻字业须向市(县)公安机关申办许可证后才能申领营业执照。1999年12月，国务院颁发的《关于国家行政机关和企事业单位社会团体印章管理的规定》规定，“机关和企事业单位社会团体刻制印章(习惯上称公章)，应当到当地公安机关指定的刻章单位刻制”。2000年4月，公安部又规定，经营公章须经省级公安机关许可。为配合行政许可法的实施，国务院于2004年宣布放开非公章刻制市场，保留公章特业许可证管理制度，而且将特业许可证的发证机关由县(区)公安机关改为县级以上公安机关。

　　上述法律规范是否符合基本的或公认的正义？又应作如何解读？

　　大连市人大代表、律师罗丽彦认为，政府将公章从印章中分离出来，并专门设定行政许可，说明政府对公章治安管理的力度，不是随着以市场为取向的行政审批制度改革降低了，而是加大了。这种不放反收的举措，在国家保留的行政审批事项中是不多见的，说明国务院和各级政府部门对维护社会秩序的高度重视程度。

　　“这就是‘一市一厂’的正当性所在。”罗丽彦告诉记者，“一市一厂”的合法性在于，国务院加强公章管理是履行宪法赋予的职责。辽宁省公安厅作为全省公章治安管理的主管部门，有权根据管理需要和市场容量对主体的行政许可数量进行限制，行政许可法也允许“有数量限制的行政许可”存在。这是法律赋予行政机关的自由裁量权，至于限制的数量多少，应当以有利于治安管理和保障市场需求为宜。

　　接受采访的多位法律专家学者认为，法律肯定“有数量限制的行政许可”存在，本身就为“看不见的手”限定了活动区域——对于公章刻制主体而言，就是总量由政府决定，具体主体由市场规则决定。

　　公章行业市场化的边界

　　“如果每市再多设一个公章企业，按照规定标准计算，建厂资金就得多投入150万元，14个市就得重复投入两千多万元，难免造成人为浪费。”辽宁省公安厅印章管理办公室主任郭庆江算了一笔账，以大连市为例，近几年每年刻制的公章只有几万枚，而现有的这家企业，日产印章可达5000枚，不仅能够满足需求，而且产能还有大量剩余。“虽然一市设立一厂，但每厂都按规定在每个县市区至少设立了一个业务窗口，总体比以前更方便了。”

　　大连市政府经济研究中心的一位研究人员说，行政许可应当考虑成本、效益比较。设定行政许可的前提是政府对许可行为的普遍禁止，因此，行政许可的数量越少越易于管理。按照行政许可的效率原则，只有权衡管制成本与预期社会效益的得失，才能决定是否设定许可、设定何种许可以及许可的标准条件。如果“一市一厂”能够满足市场需求，再增加主体就必然增加政府的管理成本。

　　另一方面，从公章与一般商品的不同属性看，搞纯粹市场化也不可取。

　　这位学者分析说，市场的主要功能是追求效率，通过竞争促使物美价廉，增加产品或服务数量。但从国家对公章管理的严格程度来看，公章行业市场化达不到追逐效率的目的，宁可放弃既有公章特业管理制度也要引入市场竞争，无异于“丢了西瓜捡芝麻”。如果仅仅因为刻制公章是一种有偿服务，就认为应当由市场调节，那么像居民身份证、户口、驾驶执照等凭证的制作，也都是有偿服务，而且数量远比公章多，获利的空间更大，是不是应当放弃依法由公安机关统一制作的模式，改为申请人按照公安机关许可的内容自己找市场制作，谁物美价廉就找谁呢？这样做确实充分“市场化”了，但在我国目前的形势下，假证件不满天飞才怪。

　　大连市人大常委会特聘法律咨询专家、大连舰艇学院法学教授卢士才对记者说，如果一个行政区划设立多家公章刻制企业，要么公安机关违背竞争原则，搞平均分配，要么自己说了算，结果必然造成多家企业向审批机关竞相示好，腐败就在所难免。他认为，大连市公安局如果对“一市一厂”有意见，可以按程序向上级反映，在意见未被采纳前，必须执行现行制度。

　　引导相对人依法诉讼

　　目前大连市公章行业硝烟正浓。一方削尖脑袋想进入公章刻制市场，进不去就擅自经营，并状告公安机关搞垄断；而符合条件的另一方，虽然获得许可，并按照全市市场容量和公安机关的要求进行投入，但因擅自刻章活动猖獗，而使自己设备闲置，遭受损失，因此也上访告状。

　　辽宁省政府一位工作人员对记者说，大连市公章行业纷争的实质是，管理者没有弄清，人民群众之于公章特业管理的根本利益，究竟是多许可几个企业竞争还是如何确保公章安全，防止伪造公章活动，因此就摆不正依法行政与审批制度改革、政府行为与市场行为的关系，当两者发生矛盾时，用与上级不同的观念指导工作，因而造成混乱。

　　据记者了解，公章刻制市场化的观念已经发生给公众带来不便的事情。大连市经济开发区就是一例。今年初，开发区管委会办公大厅以涉嫌政府保护不正当竞争为由，将设在办公大厅的合法公章刻制企业撵了出去，致使原本“一站式”服务就能办完的事，现在用户必须跑两趟腿。

　　中国法律顾问网总裁、律师陈德惠认为，解决大连市公章行业的矛盾，最好的方法是矛盾双方依法开展博弈，这也是公安机关能够超脱和回避的最好办法——因行政行为而引发的矛盾，行政机关处于矛盾漩涡中心，是利害关系人，不管你出于何种好心，直接出面解决都将费力不讨好，不是“一厂”不满，就是“多厂”反对。

　　陈德惠说，当管理相对人对上级的行政许可有异议时，作为无权变更行政行为的下级机关，大连市公安局的最佳角色是，在维护现行特业许可制度和秩序的同时，引导相对人依法诉讼，让法律对“一市一厂”的合法性作出裁定，这也是自己所乐见的。

　　近日，大连市主管公安工作的副市长对本报的报道做出批示，要求尽快对刻制公章主体予以明确。辽宁省公安厅则通过媒体表态，要加大对违法刻章行为的打击力度。（责任编辑：徐艳丽）