城市化与土地资源供给的战略思索

　　我今天想谈一谈关于城市化与土地资源供给的问题。

　　我谈的主要有四个问题。第一个问题，城市化及其用地的历史和现状；第二个问题谈一谈城市用地存在的主要问题；第三个问题是未来城市化发展趋势和用地预测；第四谈一下调控的措施。

　　我们国家从解放以来，城市化走过了一个曲折的历程，但是从改革开放以来我们国家城市化的发展非常迅速。从1949年到2003年，我们国家城市化以年均提高0.61个百分点的速度在增加。其中1949年到1978年年均增长只有0.37个百分点；从1978年到1990年，年均增长速度接近0.71个百分点；从1990年到2000年每年增加了近1个百分点；从1995年到2003年，年均增长了1.4个百分点。可以看出，我们国家的城市化从上个世纪90年代以后开始，增长速度逐渐加快。另外我们国家城市化的发展在地域上也有很大的差别，主要是东部城市化的速度和水平明显高于西部。同时还有一个规律，就是北部高于南部，而东部沿海和东北地区城镇化水平较高，中西部城镇化水平较低。内蒙古、新疆的城镇化水平也比较高。

　　近年来，人口城镇化发展的趋势、增长的态势也有很大的差别。在1990年～2000年，北方的城市化略快于南方，主要是中国的东南沿海省份，包括上海、江苏、浙江、福建、广东和海南。中部个别省份，像重庆、湖南、陕西增长也较快。比较慢的地区主要是东北、华北、西北和西南地区。这个增长态势和城镇化的水平有明显的差距。从用地来说，到2003年我们全国的城镇建设用地总量16万平方公里，城镇人口是五亿二千三百万，人均城市用地在115平方公里左右。统计的口径不太一样。

　　1999年开始对全国的城市化和用地情况进行监测，主要是对93个50万人口以上的城市进行监测。监测了用地状况与城市化水平之间的关系。通过这个监测，全国93个50万人口以上的城市平均每年，每个城市扩展11平方公里，扩展速度是相当大的。每平方公里能够容纳1万人，城市扩展的速度可以有11万人。这个速度非常快，因为城市周围的土地都是我们国家最好的土地，基本上都是高产、稳产的土地。城镇化用地的扩展结构，主要是工业用地，这说明我们国家现在正处在工业化的时期；另外住宅用地占了20％左右，还有一些城市的设施等其他用地。每年我们对城市扩展都在进行监测。

　　现在来说，城市化及其用地、城镇建设扩展用地是我们土地占用的一个主要因素。从1997年到2004年，我们国家的耕地减少了1亿多亩，城市的发展占用了相当一部分。生态退耕和土地调整是属于自然可利用的状态，而城市用地使得土地只能被钢筋、水泥土所主宰。所以城市用地的拓展是我们土地利用方面关注的一个很重要因素。同时我们在新一轮土地利用总体规划修编要进行的环境影响评价，重点关注的是城市用地的扩展对环境、对生态系统造成的影响，比如说生态退耕和其他的农业调整，对环境的影响有很多方面都是正面的影响，而城市的扩展对环境的影响很多方面都是负面影响。所以说，关注城市用地的扩展和城市化以及对环境的影响，是我们这次土地利用总体规划修编的重要方面。

　　另外，从城市用地的状况来说，从城市化的水平来说，城市用地在不同的城市规模下用地的量是不一样的。从人均用地来说，特大城市比如100万人口以上的人均用地是68平方米；50万到100万的特大城市的人均用地只有75个平方米；从20万到50万的城市人均用地是92个；小于20万的是114个平方米，一些比较小的城镇用地，人均用地达到了183个平方米。所以有人研究分析，中国的城市化道路是发展大城市还是发展小城镇，因为我们国家的土地资源非常紧缺。如果从利用土地效率来说，还是大城市利用效率高一些，也就是说，在一定的土地范围之内大城市容纳的人口多一些，当然大城市对环境的影响和对其他方面的影响也和中小城市不同。这些也是我们在今后的土地利用总体规划里面对城市环境影响评价重点考虑的因素。

　　现在我们城市化和城镇用地的增长，对土地资源造成了什么样的影响呢？主要有这样几个方面。

　　第一，城镇的拓展与农用地资源保护的矛盾非常尖锐，耕地保护的压力大。城市扩展占的地主要是城市周围最好的地，因为城市在发展的过程中，都是在位置、条件比较好的地方发展的，而这些地方也是光、水、热条件比较好的耕地，所以在这些地方城市的快速扩展和农用地资源的保护之间矛盾非常突出。如果保障我们国家的粮食安全和生态安全，对城市的扩展就必须加以限制。保护我们宝贵的耕地资源，同时也保护了我们城市周围的这一片绿色。

　　第二个问题，许多城市在进行城市规划时不切实际地把城市做大做强，盲目扩大城市的建设用地。我们国家现在有几十个城市要求建成国际大都市，有的要求把中等城市做成大城市或者是特大城市，现在有很多小城镇要求形成中等规模的城市，这种现象是非常严重的。现在国际上究竟有多少国际性的大都市呢？香港都不称自己为国际性大都市，而是称为区域性大都市。我们现在是盲目地扩大了城市的建设用地。还有的城市做城市规划的时候，对于城市人口的预测进行虚拟的预测。如对珠江三角洲等一些城市规划的预测，如果按照那些城市规划的预测，全国很多人口都需要往那儿迁移，才能达到城市预测的规模。这样不但占用了周围大片好的农用地或者生态用地，而且使得城市完成的连片，没有一点绿色空间。这对环境的影响也是非常大的。

　　第三个问题，城镇土地的利用效率低而粗放。目前我们国家城市的土地里面7.8％的土地，大概有近400万亩的土地属于闲置土地，还没有被开发。另外低效利用的土地更多。闲置土地是从去年11月份开始到今年3月份调查出来的，并且是由地方逐层上报的，实际的情况，城市里面的土地闲置和低效利用土地比这个数目要大。因为很多地方为了在新一轮土地规划修编上多申请土地扩展的指标，而把闲置用地大大低估了。

　　第四，城镇化的区域不协调，造成了宏观土地的失调。有些地区城市过于密集，不同地区城市化差异反映了土地利用结构的失调。建立中国城市化的城市体系，使大中小城市协调发展，同时我们也应该着眼在区域的发展上，而不是盲目地集中在一个城市带，或者是几个城市群，而是要在区域上面有协调。要缓解城市化对生态对环境的压力，也要缓解人口对资源方面的压力。

　　最后一点，城镇发展与征地农民矛盾突出。因为发展城镇化，征用周围的农用地，不但造成了绿地减少，还造成了与农民之间的矛盾。因为每年征用的土地（按照11平方公里的扩展），百分之六七十是农民耕种的土地。由于征地，农民得不到合理的补偿和安置，所以跟农民的矛盾特别突出，也造成了现在很多上访和群发性事件的发生。

　　我们对未来城镇化的发展进行了简单的预测。

　　我们现在的预测是从2000年到2020年，城镇化水平是每年增长一个百分点。如果到2010年，我们国家城镇化水平是在48％左右，2020年是在55％左右，到2010年城镇的人口是六亿七千七百万。2020年城镇化达到了八亿三百万。因为现在的趋势基本上是每年一个百分点的增长，我们觉得也应该控制在这样的水平下。

　　对未来城镇发展用地的预测。

　　如果按全国所有的城镇用地现在的水平，按照115平方米计算，到2020年的城镇用地是92300平方公里。2020年比2003年增加32300平方公里，一年增加1900平方公里。如果进一步使城市土地集约，降到人均110平方公里来计算的话，到2020年城镇用地应该是88000平方公里，比2003年增加28300平方公里，也就是年均增加1660平方公里。由此可见，随着城市化的发展，用地扩展的趋势还是非常明显的。也就是说，比现在要多增加近1/3的城镇用地。我们希望城镇建设用地能够控制在人均100平方米的范围之内，但是这个难度非常大，特别是在一些中小城镇。所以我们现在预测希望能够在110平方公里的范围。

　　如果城镇用地走集约型的城市发展道路，我们必须得有一个调控措施，使得城市化和资源环境的状况相协调。这些调控措施我们希望在这几个方面能够有一些进展。

　　第一，完善土地用途管制的制度，建立土地利用规划的新机制。完善和改革土地利用规划体系对城市用地规模进一步的确定。

　　第二，划定全国城镇的拓展边界。目前来说，城市化的地区，我们讲城乡协调发展，但是城镇和郊区没有任何区别也不是协调发展，必须得有城市，还有一定的农村。我们说的协调发展，应该是从它的收入、生活方式上来协调，而不是把广大农村都变成城市才是协调。所以我们建议把全国所有的城市和城镇都划出成长边界来，而不能随意让城镇发展。同时还划出农业专用区、生态专用区，等等，这样才能使城市和农村协调发展。

　　另外我们还要开展土地利用的专项规划和规划设计，走节约型城市的道路。

　　我们还要建立完善用地定额标准和集约利用机制，提高土地利用效益和效率，完善各类建设用地定额标准，并且纳入国家强制性标准体系。要控制建设用地使它能被集约利用，控制建设用地的一个非常必要的措施就是建设用地的各种定额标准。在不同区域、不同规模和不同阶段都要有一定的定额标准。目前我们在城市建设用地当中，大马路，大广场，用地非常浪费。所以说我们没有一个合理的建设用地的建设标准，包括多少人口和多少规模的城市，应该有什么样的广场，等等。

　　同时我们还要设定各类建设用地的门槛，严把市场准入关，这个也包括一些环境的门槛。我们进入建设用地，通过市场的形式使用土地。我们建设用地的准入标准还不够完善，强制性比较差，造成了土地的浪费和对环境的污染。

　　另外我们也需要研究和制定土地资源可持续利用的指标体系，调控城市化过程。这个指标体系包括城市、经济各个层面，根据这个指标体系，我们对城市扩展和城市化水平进行严格的监测，必须达到这些指标体系才能使城市健康发展，否则就要严格限制这些土地的利用。