解读治安管理处罚法

　　社会治安管理的有力法律武器

　　本网记者 吴坤

　　在现行治安管理处罚条例基础上修改完善形成的治安管理处罚法，适应社会治安形势发展的需要，补充完善了治安管理处罚制度，以严厉打击和惩治危害社会治安的违法行为，

　　社会治安须综合治理

　　本法突出强调了维护社会治安要坚持综合治理的方针。这是因为，常委委员在审议本法草案时提出，构建和谐社会，维护社会稳定，除了要加强社会治安管理以外，更需要各级政府采取有效措施做好工作，正确处理和及时化解社会矛盾。为此，本法在总则中规定：“各级人民政府应当加强社会治安综合治理，采取有效措施，化解社会矛盾，增进社会和谐，维护社会稳定。”

　　作出与刑法衔接性规定

　　有些常委委员在审议时提出，本法应当处理好同刑法的衔接问题，有些行为已经构成犯罪的，应当明确规定依法追究刑事责任。为此，本法规定：“扰乱公共秩序，妨害公共安全，侵犯人身权利、财产权利，妨害社会管理，具有社会危害性，依照刑法的规定构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，由公安机关依照本法给予治安管理处罚。”

　　增加了几十种违法行为

　　与现行条例相比，本法为适应维护社会治安秩序的实际需要，针对新的情况，增加一些应给予治安处罚的行为。现行条例规定的应给予治安处罚行为，不包括已纳入消防法和道路交通安全法处罚的行为，有44种，新法增加到110多种。主要有：拒不执行政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令的；胁迫、诱骗或者利用他人乞讨的；扰乱大型群众性活动秩序的；发送淫秽、侮辱、恐吓信息干扰他人正常生活的；投放虚假的危险物质扰乱公共秩序的；以虚假身份招摇撞骗的；煽动、策划非法集会，游行、示威，不听劝阻的；以暴力、威胁或者其他手段强迫他人劳动的；违反房屋出租管理规定的；制造噪音或者以其他方式干扰邻里生活的；公众活动的场所违反安全管理规定的；破坏互联网及计算机信息系统的；在公共场所拉客招嫖的；故意干扰无线电业务的；饲养动物干扰他人正常生活的等。

　　对单位违法行为要处罚

　　现行条例规定的治安管理处罚相对人只是个人。现实生活中，一些单位违反治安管理的情况时有发生，因无法律依据无法对其处罚。为此，本法增加规定，单位违反治安管理的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员予以处罚。

　　增加了处罚种类

　　现行条例规定的治安管理处罚种类有警告、罚款和拘留三种。本法增加了吊销由公安机关发放的许可证的处罚种类。同时规定，对违反治安管理的外国人，可以附加适用限期出境或驱逐出境的处罚。

　　拘留的自由裁量幅度缩小

　　治安拘留涉及对人身自由的限制，适用上应当十分慎重。本法将现行条例规定的大多数情况下拘留处罚为1日以上15日以下，细分为1日至5日、5日至10日、10日至15日三个档次，从而缩小了治安拘留的时限跨度，缩小了行使拘留处罚权的自由裁量空间，以避免在执法中可能产生的随意性。同时规定，违反治安管理行为人有两种以上违反治安管理的行为，行政拘留处罚合并执行的，最长不得超过20日，从而改变了现行条例对行政拘留的处罚合并执行没有上限的规定。这有利于更好地体现处罚法定的原则和“过罚相当”的原则，更符合法治的要求。

　　对处罚程序作了细致规定

　　程序公正是实体公正的保证。治安处罚包括了限制人身自由的拘留处罚，从这个意义上说，治安处罚是行政处罚中相对最为严厉、对公民权利影响最大的一类处罚。为了既保障公安机关及其人民警察能够有效地履行治安管理职责，又防止因权力使用不当造成对公民权利的侵害，本法重点对治安处罚的程序作了更为严格和具体的规定。首先，对处罚程序作了专章规定，从原条例规定的10条，增加为三节26条，对治安案件的受理，证据的依法收集，涉案物品的扣押、保管、处置，传唤的批准权限和传唤的时限，询问笔录的要求，对与案件有关的场所、物品、人身的检查，处罚的决定权限，决定书应当载明的内容，一直到罚款处罚的罚缴分离原则、拘留处罚的暂缓执行等，都作了明确规定。其次，根据行政处罚法的规定，增加了治安管理处罚的简易程序，规定人民警察对于违反治安管理行为事实清楚，证据确凿，处警告或者200元以下罚款的，可以当场作出治安管理处罚决定。

　　询问查证时间不得超过24小时

　　询问查证时间的规定是草案在审议过程中各方关注的焦点之一。原草案规定，公安机关对被传唤到公安机关接受查证的违反治安管理行为人，询问查证的时间一般不超过12小时；情况复杂的，经批准可再延长24小时。常委委员提出，对违反治安管理行为人连续询问36小时，时间过长，应当适当缩短。据此，本法将被传唤人的询问查证时间修改为，一般不超过8小时；情况复杂的，依照本法规定可能适用行政拘留处罚的，询问查证时间不得超过24小时。

　　行政复议不再是行政诉讼的前提条件

　　当事人对治安管理处罚决定不服的，是否要先行政复议，对复议决定不服的，才能向人民法院提起行政诉讼；还是既可以复议，也可以起诉。这是本法审议中争论比较多的问题。常委会初次审议的草案规定，当事人可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公安部提出，按照现行治安管理处罚条例的规定，对治安管理处罚决定不服的，应当先向上级公安机关申请行政复议；对复议决定不服的，再向人民法院提出行政诉讼。这样规定，有利于上级公安机关监督下级公安机关。为此，三次审议的草案将行政复议规定为行政诉讼的前置程序。对此，常委委员提出，这样规定不妥，不符合行政复议法和行政诉讼法的有关规定，也侵犯了被处罚人自愿选择的权利。在草案最后审议阶段，有关条款又维持了被处罚人可以申请复议，也可以起诉的规定。这无疑赋予了当事人自主选择法律救济渠道的权利，使公民保护自己权益的渠道更灵活、更便利。

　　两千元以上罚款可听证

　　为保障公民、法人的申辩权，本法规定，公安机关作出吊销许可证以及处两千元以上罚款的处罚决定前，应告知违反治安管理行为人有权要求举行听证；行为人要求听证的，公安机关应当及时依法举行听证。（责任编辑：秦静）