串串数字的背后

　　写在《法律援助条例》实施两周年之际本网记者 王宇

　　十一年能够成就什么？

　　十一年，可以让一棵小苗长成参天大树；可以让一名幼童步入青春；还可以让一项制度实现零的跨越。

　　从1994年初，司法部正式提出探索建立和实施符合中国国情的法律援助制度，到获得立法支持、机构遍布城乡，中国法律援助事业历经十一个寒暑，走完了艰难的初创阶段。

　　如今法律援助无可置疑地为贫者、弱者追求公平与正义撑起了一片蓝天。那么，这片天空究竟有多宽、多广，从司法部法律援助中心日前发布的几组数字，也许我们可以从中一窥端倪。

　　关键词：政府责任

　　数字一：各级财政拨款，1999年累计1869万元，2004年增长到21712万元，年增长率为212%。

　　数字二：2005年上半年各级财政为法律援助拨款15529万元，同比增长36%。

　　数字三：2005年中央财政首次拨付5000万元专款扶持贫困地区法律援助。

　　从四位数到五位数的大幅增加，连续5年百分之两百多的增长率，财政拨款方面的变化，任谁看了不免心中一动。

　　其实，在这个高速增长的数字背后，至少蕴涵着两层含义：直观方面，是法律援助底子太薄，欠账不少，长期存在的需供之间的巨大缺口；更重要的是另一方面却显现出有关部门对法律援助政府责任认识渐进过程的轨迹。

　　有人用“穷人的盛宴”形容近年来国家保护弱势群体的政策倾向，法律援助无疑是这场盛宴上的一道大餐。

　　2003年通过的《法律援助条例》，以法律的形式终结了法律援助应当由谁“埋单”的争论，法律援助不是对贫者、弱者的施舍，而是政府应尽的责任。

　　随着法律援助政府责任的落实，各地政府财政拨款的逐渐到位，由政府建立的基本经费保障机制，逐步改观了法律援助“政府请客，律师埋单”的尴尬境地，为法律援助的健康、快速、全面发展确立了制度保障。

　　两年前司法部法律援助中心的郑自文处长曾算过这样一笔账：即便是在各级政府财政支持力度显著增强的2003年，全国各地对法律援助的财政拨款加起来也只是1.52亿元人民币，人均法律援助经费才一毛多钱。但是和2002年的几千万元、人均6分钱的状况相比，1.52亿元法律援助经费已经增加了近一倍。

　　到了2005年，全国法律援助人均经费已经超过两毛钱。

　　这是一个相当大的进步，但仍然是供不应求，特别是东部与西部的差距，发达与欠发达地区的差异却越来越明显。

　　清华大学当代中国研究中心教授李木盾曾撰文指出：法律援助制度有赖于财政上的支撑。中央政府不承担较多的费用，地区差距就可能导致一些地区的人根本无法享有接受法律援助的权利。

　　这个观点得到了事实的印证。在云南，至今人均法律援助经费仍不足7分钱，当地法援机构的人力、物力仅能应付刑事法律援助案件，许多民事援助案件无力开展。而云南的经费水平在西部并不是最低的。

　　有专家评论，2005年中央财政首次拨专款5000万支持贫困省区的法律援助，跨出了具有非常意义的第一步。

　　关键词：受益人群

　　数据一：1999年，全国办理法律援助案件9.1万件，2004年增长到19万件，年增长率为21%。

　　数据二：2005年上半年，全国办理法律援助案件10.6万件，同比增长44%。

　　数据三：受援人总数1999年19万人，2004年增加到29.4万人，年增长率为11%。

　　法律援助发展势头迅猛，受益人群的不断扩大，这是各级政府纷纷将法律援助列为“民心工程”、“为民办实事项目”的结果，也是社会各界无私支持的结果，这可以说是我们整个社会的骄傲。

　　法律援助把温暖送进了千家万户，但是，据专家分析，目前我国法律援助办案数量与实际需求仍然存在很大差距，与西方发达国家状况更是相去甚远。

　　专家分析的依据是全国法院系统的统计数字。法律援助案件主要集中在刑事、民事两大类，我国2001年、2002年、2003年三年提供刑事辩护法律援助分别为5.8万件、6万件、6.8万件，分别占法院当年全国审理刑事案件的8%、9%、9%。而西方发达国家刑事被告获得法律援助的占刑事案件总数的90%。

　　关键词：资源整合

　　数据一：2004年全国11万名专兼职律师共办理法律援助案件7.9万件，人均为0.72件，每年每名律师平均不到一件。

　　数据二：2004年全国约11万基层法律服务工作者共办理法律援助案件34465，人均办案0.3件。

　　可以说，中国法律援助制度的探索起于律师，建立和发展也依赖于律师，律师在实施法律援助制度中扮演着举足轻重的角色。

　　除了律师这支主力军外，在城市社区和农村乡镇，我国有基层法律服务工作者11万人，如果每人每年办1至2件案件，数量很可观。另外，工会、共青团、妇联、残联、法律院校等社会组织利用自身资源参与法律援助工作，也是不可小视的资源和力量。

　　业内人士分析，法律援助供需矛盾突出，固然与法律援助经费短缺有直接的关系，但是，在现有条件下法律援助机构的组织实施职能还未充分发挥出来，资源调动不够充分，资源使用效率有待提高等问题的存在也是一个重要原因。

　　采访中，司法部法律援助中心负责人也十分赞同这个观点：从法律援助工作的发展趋势看，各级政府的财政投入还将继续持续增长。但是，与社会的需求相比，经费的增加总是有限的，即便是西方发达国家，法律援助经费的不断增加总是难于满足法律援助的社会需求的增长，这是世界各国共同面临的难题。

　　这位负责人表示，假定一个时期的经费投入是定数，那么，资源的合理调配、工作机制的有效运行、服务方式的多样化，则是决定整个法律援助职能发挥效率的变数，特别是在我国这样一个人口众多的发展中国家，如何调控好这个变数，降低成本，提高效率，实现法律援助资源使用效率最大化，是法律援助管理部门必须思考的问题。

　　让更多的律师参与办理法律援助案件，从总体上讲确实可以降低法律援助办案成本。但如果办案补贴过低，甚至连成本都不能保证，客观上如何保证办案质量？这是法律援助管理部门必须思考的另一个问题。

　　2005年，“落实改进法律援助工作”被全国人大常委会办公厅确定为今年需要重点办理的十项建议之一，这是全国人大常委会在8884件代表建议进行认真研究分析的基础上作出的决定。

　　人大代表的提出落实与改进法律援助工作的建议共有8个方面，基本涵盖了法律援助当前的突出困难和问题，包括：要加大法律援助资金的投入力度，尤其是在中西部及一些经济欠发达的地区，以保证法律援助制度的有效实施；应当将法律援助律师作为公职律师，纳入国家公务员管理；法律援助的政府责任应当全面认真落实，政府相关部门应加大对法律援助工作的支持与配合；法律援助对象及经济困难标准需要进一步明确；提高服务质量，不断扩大法律援助的覆盖面；整合资源，提高法律援助的提供能力；中央和地方政府应加大对西部地区法律援助的支持和政策倾斜力度。

　　我们相信，中国法律援助事业在完善与发展的道路上一定会走得更快、更好。（责任编辑：秦静）