就地多元化——促进中国农民现代化的社会政策选择

　　2004年，有关部门曾对98名中外著名专家进行关于2010年前可能影响中国经济社会持续发展的风险因素的调查，就业问题和三农问题名列头两位。三农问题的根子在农民问题，而城市就业问题说到底也是农民问题。占中国人口大多数的农民就业不充分必然转化为全社会的失业问题。中国农民如何走向现代化，是中国的头号社会问题。

　　一、中国现代化的一种选择——就地多元化

　　中国这个世界第一人口大国，由超大型的人口规模及农民占大多数的事实决定了所要走的现代化之路注定与欧美不同，也与其他任何一个亚洲国家不同。只有农村实现了现代化，农民实现了现代化才算是中国实现了现代化。而中国农村的现代化、农民的现代化到底怎样实现？城市化？小城镇化？这些路都尝试了，仍不能解决问题。于是，近两年的讨论集中到就地实现非农化的选择上。笔者将非农化作一修正，改为多元化。什么是就地多元化？笔者认为，基本轮廓有这样几条：一是农村生态地理环境大体上维持原貌，有相当的比例的农耕土地；二是农民的身份并没有变成城市居民；三是农民的谋生方式多元化，在大多数地区农林特产的深加工可能成为生活的主要来源；四是农民享有的社区公共设施和公共服务具有与周边城市带相似的水平，这个水平并非基于当地的经济收入水平而是大力推行社会政策的效果；五是社区生活是开放的，与社区外更多交流与互动，人口聚居的程度更高，形成了一种既不同于传统的封闭的农村社会，又不同于脱离自然生态生造出来的现代城市社会的居间的生活方式。比起城镇，它的人口构成的同质化程度要高得多、人口也没有那么集中、社区形态相对也比较单纯，它是在广阔的自然空间内被建构出来的更符合人性和人的需求的社会空间。之所以说就地多元化是促进农民现代化的必然选择，是基于以下判断：首先是中国的人口规模所决定的。中国至今仍然是一个农业人口大国，根据2003统计年鉴，接近13亿人口里农业人口的比重达到60.91%,7亿8千240万人，其中农业劳动力有5亿人。按照市场需求、技术、耕地的水平、农田设施等等核算，农业劳动力有1个亿大体上够了。就是说，有4亿农村劳动力是属于就业不充分的农村失业者。其中，到城市打工的有1亿3千万人左右，也就是说，静态地看，有2.7亿人是需要继续向外转移的劳动人口。按照中国城市化的设计目标，加快下一步的小城镇建设，到2030年就是“两个对半”，如果一半人口转为城镇人口，到那时总人口为16亿，即使完全达到这一发展目标，也还有8亿人得留在农村。即便城市化率超过60％，也仍然会有40%的人口，6.4亿人在农村生活。这就是说，在可以预见的未来25-30年间，中国没有可能将农村人口基本上转移为城市人口。可以预见，农民既不离土也不离乡的生活方式将长久地存在。如果在这个基础上实现现代化，就只能是就地非农化。就地非农化并非人类历史上已经经历过的现代化模式，而是由人口规模、资源、环境种种要素合围出来的轮廓。农村人口就地实现多元化的构想超出了迄今为止的人类经验。人口的规模往往是演成超常态社会和超常态变化的基础。中国的封建社会上千年呈现超常态的稳定结构，上个世纪共产党领导的革命以小米加步枪战胜了飞机加大炮，又在30年间初步建立了国家工业化的基础，以及上个世纪最后20年令世界惊诧的经济改革，以及最近几年作为中国崛起标志的经济规模和国内外市场的加速度，都证实着规模的奇迹。同时，规模导致的社会问题也往往超出常规和常识。十几亿人口和几百万或几千万人口是不同的量级。很多事物的通行发展规则，放在十几亿人口的基数上都会发生新的变化。对一个人口小国来说的辉煌成就，除上13亿人口也许算不上什么，而任何微小差误乘上13亿人口，可能就是天大的问题。自1995年开始，城市化率加快，农村涌向城市的人口每年以二千万的速度增加，与此同时，过早地引发了严重的城市病。现在全国不到三分之一的人口在城里生活，就造成了大规模的污染，如果再加上一倍的人口，城市就会爆炸、崩塌。而在可见的将来，到2030年，中国人口达到16亿的规模，必须依靠城市化来吸纳增长的人口。以现在城市容纳4亿人计算，城市化率达到50%，城市人口至少要增长1倍，达到8亿人。所以，在16亿人口规模上实现中国的现代化，就地多元化和离土城市化如同人的两条腿一样不仅不可或缺而且只有协调前行才能持续发展。其次是城乡的经济增长差距决定的。中国自2002年开始进入新的经济增长期，其经济规模和市场正在加速扩大。国内生产总值的增长率2002年为8.3％，2003年为9.3％，2004年创造了9.5％的历史记录。2004年国内生产总值规模达到1．649万亿美元，同进入经济迅速增长期的2001年相比，三年扩大了1.4倍。预计到2006年，中国的经济规模将接近2万亿美元，超过英国和法国，居世界第四位。但是中国城市地区与农村地区的经济增长率相差悬殊，人均收入水平和消费水平相差悬殊，目前城市与农村相比，人均收入前者为后者的6倍。人均能源消费量前者为后者的3.5倍，随着中国经济整体的迅速增长，这个差距在未来25-30年内还会加速扩大。未来农村的土地比现在更少，资源更紧张，而且就农业而言，大半摆脱不了小农经济，农村人口的未来将更加艰难。可以预料，到那时农村人口转入城市的机会成本比现在更低，如果不采取有力度的社会政策，加大向城市转移的机会成本，提升农民身分所拥有的价值，城乡对立和社会的不稳定几乎是必然的。

　　二、实现就地多元化需要进行社会政策设计

　　既然实现农民就地多元化是以形成一个既不同于传统农村社会，又不同于现代城市社会的生活方式为目标的，那么，经济增长水平、人均收入水平就不是度量现代化程度的主要目标。其实，收入与消费是一对相互联系但又有区别的不同概念，消费在一定的条件下可以部分地脱离收入而具有独立存在的空间。例如，信贷消费，资产消费，还有转移支付消费等等方式使得任何一个阶层都有可能脱离即期收入而进入消费。通过消费与收入的间隔化以刺激消费正是被现代社会用来加速经济增长的一种工具，甚至不是生产创造了消费，而是消费创造了生产。社会政策是创造转移支付式消费的重要工具。这个转移支付不需要付费，只要进行资格审查。社会救助是其中最典型的政府转移支付的例子。而社会养老保险是将中人和新人的金融资产转移支付给老人。职工购房是将职工所在单位的资产乃至社会资产部分地转移支付给了个人。只是，这些转移支付农民都没份，它们大都是对着城市人的。对农村全覆盖的社会政策有五保户供养、特困户定期定量救济、灾害救助和扶贫政策，但是这些政策是特惠制而不是普惠制，受益者是农民中的极少数人。最近两年新出台的新型农民合作医疗开始普惠制，各级政府给中西部缴费参加这项制度的农民每人每年补助20元钱，不过，由于政策规定新型农民合作医疗以大病为主，导致这些钱仍旧只惠及极少数人，约占人口的3%。对农民就地多元化进行社会政策设计，首要的原则就是普惠制。只不仅仅是因为农民整体上属于社会的弱势群体，而且，还因为贫困农民只有在全体普惠基础上特惠，才能获得实在的利益。其次的原则是调解农民收入与农民消费的差距，创造超值消费的空间，加大农民向城市转移的机会成本，提升农民身份所拥有的价值。让农民的钱比城里人的钱更值钱，100元能够享用200元、300元的消费，相当一部分农民自然就会留在家乡，建设家乡了。具体而言，社会政策的超值消费设计应明确限定于农村社区公共服务，主要是进行普惠制的社区卫生服务和社区教育服务。社区卫生服务包括了从预防保健到常见病、多发病的治疗、以及对大病的社区转诊服务。社区教育包括对全体农民尤其是妇女、儿童的健康教育、农业科技培训、环境保护和生态教育、文化娱乐和体育活动等等。为了实现这个社区超值公共服务的设计，基本的条件是建立农村社区的公共服务资产，包括卫生服务站、图书馆、社区学校、文化活动站、篮球场、灯光广场、道路照明等等。

　　三、相关社会政策建议

　　第一，政府资助农民建设社区公共资产。

　　公共生活是构成一个社区生存环境的重要因素。人类发展史证明，生产力越不发达，公共生活对于维护社区安全的效用就越大。中国农村分田到户之后，尽管农民的个人收入有所提高，不过，缺少了集体的保护，缺少了由集体支撑的公益资源和公共生活，农民完全地原子化，重新回到一个高度分散的、孤立无援的状态。许多农村公共设施如乡村小学、敬老院、乡镇卫生院等陈旧破败，甚至一些村庄没有了公共用房，除了赶集还能走到一起外，几乎就没有设施和空间能够经他们凝聚起来。再加上村卫生室私人化，村社的互助传统受到忽视，人际关系恶化，这些都导致农村社区的社会公共生活并没有随收入的提高而改善，而是明显地下降了。农村社区公共资产建设和在此之上公共服务不仅对于一般农民有重要效果，对于农村贫困人口的效果更大。因为，贫困农户的问题不仅仅是吃饭问题，更是无力使用社区公共服务（公共卫生、医疗、教育、养老、文化）的问题。如果我们能够使社区农户在现行收入水平下享受显著高出该水平的社区公共服务，不仅贫困农民的救助问题可以大大缓解而且有利于促进整个社区的和谐与发展。自上个世纪80年代以来，城市社区经过20年的建设，形成了一批社区公共资产，为开展社区建设奠定了物质基础，现在，需要为建设农村的公共资产作规划了。建设农村社区的公共资产，拓展农村的公共空间，需要政府发挥导向作用，给予一定的物质支持和技术支持。同时既要培育农村社区内部的力量，鼓励他们按照自己的需要形成公共资产，又要发挥政府对社区公共服务进行整体规划、融资、评估、监督等功能。这其实是一项农村社区重建的计划。目前由于取消农业税和乡镇体制改革，致使乡镇出现了一些闲置的公共资产。还有一些村小学的校舍、乡镇的办公室、以及乡办企业由于并撤而房屋闲置，这些都可以作为政府通盘考虑加强农村社区公共资产建设的因素。合理利用现有资产与发展新的农村社区资产相结合，可以用更快的速度、更低的成本推进农村社区资产建设的进程。在这方面，韩国的经验值得借鉴。韩国农村开展的新村运动始于1970年。政府向农民无偿提供水泥和钢筋，要求他们在各自的居住区自行开展修房修路和改水美化的工作，鼓励他们主动地去创造美好的生活。新村运动逐渐为广大农民所接受，农民自发地成立各种开发委员会，修筑乡村公路、整治村庄环境，兴办文化事业，推广农业科技。经过10年光景，新村运动从农村逐渐向城市扩展，在扩展过程中，帮助城市消化了走向现代化过程中在市政管理、社会秩序、公共道德等方面出现的矛盾，在一定程度上避免了农民进城就业引发的城市过多的社会问题。

　　第二，保护农村的多样化资源，促进城乡优势互补。

　　农村最大的优势，在于自然生态和资源的多样化。它的基本资源是自然资源，土地资源山林矿产资源和清洁的空气、水资源。农村的人口密度比较低，又具有地域特色和文化传统，是城里人获得灵感、激发精神活力的重要去处。当代人对生命理解的最大误区在于，淡忘了作为一个自然人最基本的属性，过于强化社会人的状态。只知道个人奋斗、个人理想，放弃了作为自然人的属性，放弃了人类本应该像花草树木一样需要温暖的阳光、清新的空气，需要干净的水充足的睡眠。而农村则能帮助我们到重新获得这些来自于自然人的生命活力。保护农村的多样化资源，是对人与自然协调、经济与社会协调的发展方针的具体实践，它能够起到增进农村优势，促进城乡优势互补的作用。

　　第三，运用再分配手段，推进农民尤其是贫苦农民的个人资产积累。

　　要解决农民内部的贫富差距悬殊问题，帮助贫苦农民脱贫致富，不能仅仅依赖转移支付的手段给予收入补助。因为救济穷人只能暂时减轻他的困难，但没有可能减轻他的贫困水平。救济供养了弱者，但无助于使他们变强。要实现减贫就必须超越传统的以收入为基础的救助政策，转换为以推进资产建设为基础的社会政策。除了促进社区公共资产积累之外，运用再分配手段促进个人的资产积累，是一个具有广阔前景的重要的政策。

　　第四，以政策鼓励农民建立自治组织，形成利益自我表达的机制。

　　中国的农村问题，一直是近百年来中国社会研究的对象。上个世纪三十年代兴起的乡村建设运动就是近百名留学国外归来的知识分子坚持了十余年的一场改造农村的运动。自那之后的中国农民革命战争以及1949年以来的农村土地改革，78年以来农村再次土地改革，关于农村的革命或者改革几乎延续了一百年。百年来的革命带头人都是以农民的名义，以农民利益代表的名义，去实现他们的政治目标。中国农村社会中真正缺乏的，是农民自己建立自己的社会组织，管理自己的社区，形成利益自我表达的机制和增进自己的组织、协商、协调的能力。目前，农村的农民组织大都只停留在专业技术协会的层面上，少数地区有了农会和其他公共利益组织例如农民医疗合作社。当前，中国政府已经发布了鼓励发展各类农村专业合作组织的政策，农民合作社的立法工作也在积极推进中，这为农村自治组织的发育奠定了合法性基础。在这方面，东亚尤其日本在上个世纪50年代针对小农经济社会的基本政策安排值得我们研究和借鉴：政府以立法的方式要求分散的小农户组成全国统一的互助团体（共济组合）和发展地方网络，全国团体就农作物的产量、布局、粮食价格、农民互助医疗、互助养老等重大问题，与政府直接对话，并在协商决策之后通过共济组合的地方网络全面推行。如果中国政府再进一步，能够将鼓励农民自治组织与推进农村社区公共资产的政策相整合，就完全可能产生一加一大于二的系统化效果。当然，这需要试点和政策设计。可以考虑在不同的行政层级设立若干农村改革综合试验区的做法，实施和推进农村社区的重建工作。

　　主要参考文献：

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