就业：势态分析、根本出路与中长期方案

　　城镇新增劳动力增长过快、农村剩余劳动力转移压力大、每年还会有数百万计的国有和集体企业职工下岗需要再就业，而经济发展能提供的就业岗位大大少于劳动力供给，是中国经济社会深层次的，并长期存在的难题。经济学家们提出许多解决的途径。那么，有多少能行得通，能从根本上解决问题呢？本文拟就此谈谈自己的看法，并提出解决就业根本的出路和框架性的解决方案。

　　一、势态分析和根本性出路城镇新增劳动力对就业的需要，农村剩余劳动力转移的压力，国有和集体企业下岗再就业的压力，势态到底有多严峻？根本性的出路到底到哪里？这是经济学家和政策决策者需要认真研究的重大问题。（一）需要就业和剩余劳动力转移的势态从未来10年劳动力的供给压力来看，中国未来城镇每年新年增劳动力人口将达750万—1000万，农业剩余劳动力向城镇转移的每年将达1200万人，国有和集体企业中下岗需要再就业的可能每年还有500万人，总体的劳动力供给压力每年平均可能达2500万左右。但是，我们这几年最好的年份，城镇提供的就业岗位，将保姆、清洁工、社区小时工等等（没有统计上的）全部算上，可能也就1000万个左右。如果这种格局得不到扭转，每年平均会形成1000万个有其力但没能就业的失业劳动力，10—20年的积累，加上现在失业转结的，可能形成1亿多—2亿多的城镇失业人口；加上他们的家庭人口，由于失业可能造成1.5亿—3亿规模的城镇贫困人口，再加上因病、因残、因学（孩子上学）等致贫的，处理不当，2013—2020年时，可能会形成2亿多—4亿的城镇贫困人口。需要高度关注的是，在未来的10―15年，农村问题将向城市转移，即农村贫困将因剩余劳动力转移和城镇大规模失业，会转化为城镇贫困。中国在世界经济史上遇到了前所未有的人口和就业难题。欧洲国家在工业化和城市化过程中，一是本来工业化前人口就相对较少，而早两百多年的工业化和城市化由于提高了人口的生育成本，自然地抑制了人口的过快增长；二是对外侵略，获得了资源，扩张了市场，缓解了内部人口和就业的压力。而日本明治维新后，走上了向外扩张之路，到20世纪40年代期间，许多劳动力人口用于战争，掠夺了许多资源，在战争中消耗了许多低素质的人口，而战后加上美国的帮助，加速了自己的工业化进程。在世界一些国家迈向工业化的时候，中国明清两朝525年间，特别是清朝期间，闭关自守，不求进步，但多生多育、自给自足的农业经济使人口增长很快，人口从元末的不到1亿增加到41000万人；民国38年间，又增加了13000万人；建国后虽然我们由于受左的思想的干扰，在工业化和城市化的进程上耽误了宝贵的近30年时间，但是因没有控制人口，并且城乡分割的户籍制度使人口增长失去了城市化和居民生活商业化过程的自动抑制，造成人口总量从建国初的54000万增加到2000年的126000万，51年中增加了72000万，目前中国人口总规模近13亿，比俄罗斯、加拿大、美国、澳大利亚、巴西五个国土大国的总人口还多出7亿！

　　（二）就业：错误思路和解决不了根本问题的一些想法

　　一些政府官员和经济学家们提出了许多解决就业的思路。我们逐个地来看这些思路的可行性，以及能否从根本上解决难题。中国的农业还能增加就业吗？完全没有可能，而且会挤出大量的剩余劳动力来。由于英美等国从事农业的劳动力比例较小，在1.5%到10%以下，英、美、法、澳、加、俄等国一个农业劳动力平均可耕地分别为245、827、290、1470、1866、423亩，远远高于中国一个农业劳动力平均2亩左右的水平。在市场经济体制和对外开放条件下，这样小的规模，在农业内部怎样调整结构都用处不大，结果必定是太小规模的家庭农业的难以为继，必然地要向非农业和城镇挤出大量的剩余劳动力来。按照一个农业劳动力能种30亩地的生产力水平估计，目前在农业中的实际过剩的劳动力在25000万之多，而且农村劳动力还在以每年700—800万的速度在增长，未来20多年中，平均每年向城镇挤出劳动力的压力在1250万规模。每年要求城镇提供工作岗位在1200万个之巨。还能指望中国的国有和集体企业来解决就业吗？一点可能也没有，而且未来的10年内，还会挤出4500万的下岗职工来。虽然我们在过去的二十多年中，对国有企业投入大量的财力和物力，银行贷款、债转股、技改贴息、呆坏帐核销、土地政策等等，无不偏向于国有经济，包括集体经济。但是，从统计上可以看出，城镇国有和集体企业在1994年最多时容纳了12499万职工就业，而到了2002年底时，只保有5831万人在其中就业，8年时间中减少了6668万个工作岗位。按照国有企业和集体单位真正需要的劳动力来看，再过10年，可能只需要1000多万人就够了。期间，还得至少减少4500万人。我们为国有和集体经济付出了非常大的代价，但是，它们并没有为国家最难的事情—就业分忧，而是不断地从中挤出需要再就业的职工，增加国家的困难。我们能通过办大企业和特大型企业，来解决就业问题吗？也不可能。从经济规律来看，一个地区或者一个国家的大企业，一般是工业企业，而许多工业企业有资本有机构成上升的内在趋势，使资本越来越多，而随着技术进步和劳动力价格的上升，所用的劳动力越来越少。从目前中国工业企业的资本有机构成看，可能50万元/人—60万元/人的资本有机构成才能使得企业盈利。这样，如果一年2500万人的就业全部依靠大企业和特大企业解决，则需要12.5万亿—15万亿投资，这比我们现在一年创造的GDP还要多得多，根本不可能办得到。如果乐观估计，大型和特大型企业项目的年投资为1万亿的话，最多也只能增加200万人的就业。为全部需要就业的8%。而如果这些大型和特大企业由国家来投资兴办，最后用来就业，工资上升规律侵蚀利润，将会办一个垮一个，最后又成为银行的呆坏帐，增加金融体系可能崩溃的风险。我们能通过发展大企业，再用大企业的交的钱，将失业人口保障起来吗？这实在是一种幼稚的想法。如果大企业过多地交税，则大企业将会失去在国内外市场上的竞争力。而且，从一般的情况来看，由于社会保障费是劳动力就业提取的，劳动力就业越多，国家能提取的社会保障收入就越多；而失业的人越多，能提取的社会保障费用就越少。即使再富的国家，如果它的失业率超过15%，其社会保障收支就会难以连续运转。总体上讲，中国劳动力丰富而资本相对缺乏，因此，大力发展所用资本相对较少，而能大量吸收劳动力的中小企业，符合中国的国情。发展社区就业能解决根本问题吗?还是不能。一些学者曾给中央提出发展社区就业，从而解决中国失业率高的问题。其实，社区一些保安、清洁、理发、超市、饮食等等服务，还是需要各种中小型社区服务公司来承载；而保姆、小时工等自由就业者，也需要社区的居民大部分在企业就业，有稳定的工作收入，才能有这样的家庭服务需求。一个社会，企业就业是最基础的就业；没有企业就业，或者企业就业率不高，其他关联的就业不会衍生。有些同志认为，经济增长速度与就业之间有一定的关系，即速度与就业之间有正的弹性关系，只要经济增长速度不降低，就业问题自然而然就会得到解决。这是一种片面的看法。GDP在高速增长，如果其大部分来自于大企业的投资和发展，来自于技术进步，来自于国有企业和农业生产率的提高，这样的经济增长不仅不会增加就业，还会大量地挤出过剩的劳动力来，即速度和就业的弹性为负，结果使就业问题的解决变得更加困难。因此，GDP的增长也有一个结构问题，即它主要是由减少劳动力的因素推动的，还是主要由增加劳动力的因素推动的？我们需要的是增加劳动力就业的因素推动的经济增长。这样才能得到增长速度和充分就业两大目标的协调。我们能通过不断地扩大政府规模，大量地办事业，来解决就业吗？不能。否则，吃皇粮的多于纳皇粮的，国家最终要崩溃（实际上许多县乡的财政及其政权，如果进行清算，可以说已经因此而破产了）。我们能向外大量地输出人口吗？不能。我们要尽可能地参与国外劳务市场竞争，尽可能多地输出劳务。但是，绝大部分能出去的可能是本国需要的素质较高的人口，而大量的低素质的人口可能很难出去，国外也可能不要这样多的中国人，大规模的人口外迁会引起迁入国的关注。即使出去一些工程、农业和家务等劳务人员，对于解决中国总的就业压力，没有改观全局的作用。我们也不能指望完全由国外的投资来解决中国十几亿人口的就业问题，因为国外投资大都是在资本密集和规模经济的产业中。如果外商投资在年500亿美元，按照资本有机构成计算，直接增加的就业乐观估计也仅为80万人。路在何方？我们怎样才能在未来的10年创造出2亿多就业岗位？

　　（三） 惟有大力发展中小企业，才能解决就业和稳定社会

　　大部分劳动力在中小企业就业，是一个世界性的经济规律。过去我们总以为大企业能解决劳动力人口的就业。其实，从市场经济国家的普遍格局来看，有三点：一是中小企业在全部企业中的比例一般在99.5%以上；二是每千人企业数量为40—60个，如果劳动力参与率为50%的话，平均一个企业容纳的就业为8—13人，也就是说中小企业中的绝大多数也是10人左右的小型企业；三是全国65%—80%的劳动力人口在中小企业中就业。资本主义为什么会有持久的生命力？是技术进步救了它吗，不是。因为技术进步是要减少劳动力就业的，要增加失业，资本主义灭亡得会更快；是大企业救了它们吗，也不是。因为大企业资本有机构成提高，要不断地从企业减出劳动力来，大企业生产出来的东西因工人失业而没人买，生产过剩危机和失业将导致资本主义灭亡。资本主义没有灭亡的根本原因是它的大部分劳动力人口在中小企业和第三产业中得到了就业，政府可以提取社会保障，老百姓安居乐业，社会得到了稳定。中国为什么就业这样难，就是因为我们每千人企业数量，如果按照国家工商局登记的不到700万个计算，5个多一点，如果将个体户中实际已经达到小企业规模的计算在内，假如说企业有1300万个，最乐观计算，每千人也估计只有10个。日本1.25亿人口有650万个企业，而中国13亿人口在工商局登记的只有700万个企业。多大的反差！我可以断定：如果我们总是强调技术进步，强调发展大企业，总是把精力放在增加不了就业的国有和集体经济上，总是在理念上、意识形态上、体制上、政策上忽视甚至歧视中小企业的发展，因为提取不了足够的社会保障费用，因为会形成大量的失业人口，老百姓不能安居乐业，因失业和生产过剩双重问题，可能会导致社会不稳定。因此，中国未来的社会稳定，只有一条路可走，就是大力发展中小企业。这里我们来框算发展中小企业对我国未来社会就业和稳定的重大作用。这是一个较为保守地估计农村剩余劳动力向城市转移的框算。通过分析可以看出，1、如果重视中小企业的发展，到2010年的7年中，可以新解决近1亿劳动力的就业，到2020年可以再新解决2.3亿人的就业，就业困难的局面将大大改善；2、由于劳动力总量过大，即使失业率很低，失业人员的规模也很大，但是由于95%的劳动力就业，从中提取失业保障金，在一个不太高的保障水平条件下，可以保证社会的安定；3、除了中小企业外，到2020年框算分配给大企业、政府、事业、军警、自由职业等等1.2亿，这些行业能否容纳1.2亿人口的就业，还是一个值得疑问的设想，这也说明解决中国就业问题的根本出路在于发展中小企业。不可能再有其他可以选择的扭转全局的道路性方案。

　　发展中小企业与增加就业和降低失业率关系

　　年份 人口（万） 城乡劳动力供给总量（万人） 城镇劳动力可能供给量(万人) 中小企业（万个） 中小企业就业（万人）城镇失业（万人）城镇实际失业率（%）2003 130000 74620 27730 1300 14000 2770 10200513200076560 32030 1600 16500 2722 8.52010 135000 78300 38650 2400236102319 62015 138000 80040

　　5

　　0000 3700 35625 2500

　　5

　　2020 140000 81200 60000 4600 4320024004本表根据《中国统计年鉴2002》、《2002年国民经济和社会发展统计公报》、《2002年劳动和社会保障公报》等计算、整理和预测。据中国社会科学院人口与劳动经济研究所在福州、上海、沈阳、西安和武汉五城市进行的调查，1996年9月16—60年龄的劳动年龄人口的失业率一直在8%以上，从2002年2月开始，失业率甚至超过了14%。本表10%的城镇失业率是一个极保守的数据。因下岗劳动力是在岗的劳动力转为不再岗的劳动力，因此，是城镇劳动力供给内部在岗与不在岗的增与减，在供给量一栏中看不出来，因而实际的城镇劳动力供给压力要大一些。人口增长以最低方案估计。2003年的劳动力供给为2002年底的城镇从业人员24780万+2003年新年城镇劳动力750万 + 2003年农村剩余劳动力转移1000万+最保守估计的2002年结转的城镇失业人员1200万人。如果今后每年只增加1000万个工作岗位，在2020年时，将形成2亿多的巨额失业人口。

　　（四）大力发展中小企业的关键是要有千万个创业者

　　只有有创业者，才能有中小企业；而有了较多的中小企业，才能增加就业，从根本上缓解就业压力。如果没有人创业，没有人去注册登记开办企业，政府觉得中小企业如何如何重要，给予什么样的政策，都没有用。因为，市场上的企业因没有创业者而增加不了。从上表中可以看出，在未来创业者计划的7年中，我们需要增加1600万个中小企业，如果1个中小企业平均按照10人就业，中小企业可以在未来的7年中吸收1.6亿劳动力就业。我们不考虑一些中小企业倒闭后创业者不再办企业的因素，至少在未来的7年中需要1600万个创业者，每年平均需要228万个创业者。没有这些创业者，要发展中小企业，实际是一种空想。有清华大学中国创业研究中心学者们发表的的观点：在最近他们发布的《GEM全球创业观察2002中国报告》中认为，中国现在每100人中有12.3个创业者，总创业人数已经过亿。[①]按照他们的这种看法，中国13亿人口已经有16000万个创业者了，假如全部办了企业，有16000万个企业，如果按照总人口50%劳动参与率，平均每4个劳动力就有一个企业；就算创业只有一半成功，也有8000万个企业，企业数量与总人口之比超过了发达国家的水平。这是无法令人相信的一项研究结果。因为果真是这样，就业根本就不是中国经济社会的一个难题，不需要我们在这里费时费力去担忧和研究。美国一个著名的经济学家熊彼特曾经认为，经济发展的主要力量来自于企业家队伍，企业精神，企业家的创业和创新。然而，一个社会，一个人，其创业理念、创业素质、企业家精神，并不是生来俱有的，而是需要后天的感受、教育、培训和实践。20世纪70年代末，甚至在20世纪90年代初时，许多创业者是一些农民，一些找不到工作的人，还有一些从牢里放出来的人。当然，还有一些下海的知识分子和干部。今后我们数以千万计的创业者还能来自于初中生、高中生，甚至犯了错误和罪而找不到工作的人吗？还能来自于文化水平低，但有胆量，能钻政策空子，会拉政府和银行关系的人吗？随着市场规则的健全，加入WTO，以及国内外市场竞争的加剧，我想绝大部分创业者不可能再来自和成功于这些方面。绝大部分创业者可能还是要来自于大学以上文化的人。就大学生个人、家庭和社会观念看，大部分都愿意到政府部门去，愿意到银行中去，愿意到国家办的事业单位，愿意到外资单位，也愿意到国外去留学。能创业者很少。从家庭观念来看，希望子女毕业到政府中去，当官，光宗耀祖，封妻荫子。从社会上来看，那个大学生到政府中去了，当了什么官，则刮目相看；而那个大学生要是干了个体户，那则是有辱祖宗，有违家教，对不起学校。而从我们的高等教育来看，以前是为国家培养干部的，至少为国家培养科研、教育、卫生等事业人才的，最次也分到国有企业中去。当每万适龄青年上大学的比率在3%—5%时，将这些人分配到由纳税人供养的国家政权和事业单位中去，老百姓还养得起。但是，今天这一比率已经上升到15%了，而且可能还要向更高的比率迈进，当适龄青年50%以上都能上大学，大学几乎普及时，我们还将他们由纳税人养起来，百姓和企业能养得起吗？我们目前的高等教育培养出来的毕业生可以说是一多三少：即毕业后要让国家供养类型的人才太多，能适应普通工作的技能性人才太少，能创业办企业的人才太少，自由职业者人才太少。高等教育中创业方面专业少，教育创业的理念少，怎样创业没有成为每一个大学生必修的课程；甚至，如果有的大学生在学期间经商，将会看成是不务正业。只教知识，只教思想，而不教技能、不教创业的高等教育，结果只能坐而论道，都想当官，都想吃皇粮，甚至这也看不惯和那也看不惯，又不能创造财富，对于政府和社会来说，将是一种非常危险的高等教育。从各级政府来看，也重视企业家。但是，他们脑海中的企业家是张瑞敏、刘永好等这样的大企业家，并没有太在意这些只能使10个人就业的创业者，甚至对太小的这些企业可能不屑一顾。而对每年的大学生毕业穷于应付，总是在政府包揽一切的思路中工作。试想，今后还要扩大招生，每年几百万的大学生毕业，10年几千万的大学生，你政府能包得起吗？

　　二、根本上解决中国就业问题的框架性思路和政策

　　世界经济史上许多国家曾经实行过特殊的发展计划，用以振兴经济、应付危机，有一些成功的案例。比如日本和德国战后的经济倍增计划和艾哈德方案等等，都使这些国家在一段时间获得了经济的高速成长和社会繁荣稳定。因此，非常有必要根据我们国家的国情，针对最为严峻的问题，提出关键性的关系全局的解决方案，从而使国家在社会稳定中获得繁荣，并促使国民经济高速成长。我认为，在2004—2010年7年的时间里，启动和实施“21世纪中国创业者和中小企业发展计划”，是一项特殊时期经济社会迫切需要的主导性发展计划。

　　（一）创业者和中小企业发展战略、目标和计划抓住就业这一中国未来经济社会发展最关键的大事，按照“培育千万个创业者→增加千万个中小企业→扩大几亿个就业机会”的战略解决思路，实施“21世纪中国创业者和中小企业发展计划”。战略目标是：计划实施期结束时，中小企业从目前的1300万个发展到2010年时的2400万个，使中小企业中就业的人数占城镇就业总人数的65%，达23600万人，使7年中由中小企业新解决近1亿人的就业；远期目标是，2020年时，中小企业数量发展到4600万个，使中小企业解决的就业占城镇总就业的75%，达43000万人。如果2020年时，我们能达到这个发展目标，国民经济增长速度就有足够的投资和消费支撑力，财政就有税可收，社会保障的费基就不成问题，社会保障资金缺乏的问题也将会在根本上得到缓解，社会财富将涌流，中产阶层将增多，居民因大都就业而安居乐业，而且出口型的中小企业在国际市场上将国内劳动力丰富和便宜转化为竞争优势。我们所面临的许多问题（如城乡差距、收入差距、地区发展差距、教育科技经费不足、军费不足等等）将因此而得到化解。特别重要的是，这将使我们民族和国家从根本上摆脱就业不足和社会动乱可能，并成为世界上人民富裕和国家财力雄厚的经济强国。

　　（二）观念转变和创业者培养我们将创业者看成是有一定企业家精神的人，通过其创业形成的小企业，至少能吸收10人左右的劳动力就业。解决就业问题需要的是这样意义上的创业者。从创业者的构成来看，除了国企和集体企业下岗职工，下海的党政事业单位职工，高中毕业在家待业的人，随着创业要求文化素质要逐步提高，大中专和研究生毕业生将成为创业的主力。因此，舆论导向和创业教育将是一个重要的环节。1、新闻舆论和网络：加大对创业的宣传。在中央电视台和中国教育电视台，开播专门的创业频道。播出有关的创业新闻、政策、知识和案例等等。开展转变家长、学生、学校和社会的观念，形成创业风气的新闻宣传教育。由国家投资，建设创业者—中小企业网站，介绍创业信息、知识、政策等等。2、高等教育：编写《中小企业创业教程》，在大学所有的专科和本科专业开设创业和中小企业经营管理知识课程，作为大学生的必修课；允许大学生在学习期间勤工俭学，甚至创办企业，学习可以实行学分制，以修满学分的时间灵活毕业；在一些院校中开设中小企业商务专业，培养专门的中小企业创业和经理人才；有计划地从现有的财经类大学中改建几所中小企业商务大学。

　　（三）创业环境与中小企业发展政策配套

　　实施宏大的“造就千万个创业者→开办千万个中小企业→解决几亿人的就业”计划，仅仅国家制定计划，人们有创业的愿望，有具备创业知识的人才，还是不够的。还需要有一系列的政策进行配套，形成支持创业的体制环境。

　　1、工商：

　　虽然国家工商总局最近出台了放宽大学生从事个体经营的一些限制，但是，所列的一些措施对于创业远远不够。大学生创业不仅限于从事个体经营，是否可以创业办中小企业？自己从事个体经营有政策，而创业可以带更多的人就业没有政策，这是不合理的。我的建议是：放宽中小企业的审批准入，降低注册资本的门槛；考虑降低创业者成本，允许在自己的住所注册公司（租费是办中小企业一项最大的成本，世界上许多国家都可以在自己的家里办公司，我们为什么就不能呢？就这一项，将许多可能能办公司的创业者档在门外。）；由中立的研究机构提出清理注册登记前置审批，报国务院取消；尽可能简化工商登记，公开明示所需要的文件；颁布法律规定注册登记企业所需要的时间，最长应当为五个工作日，如果期间办不完，视为工商行政管理部门违法；再一次清理准入限制的行业，除了国家军事等特殊的行业外，一切民间资本都应当准入；同一些发达国家一样，允许一部分非登记经营户和小型企业存在，经济上负无限的自然人责任，但必须得由管区税务部门登记，纳个人所得税和营业税；取消企业年检，工商行政部门不得以注册登记、抽检企业等同时，搭车收费，禁止个别工商部门与中介组织结合谋取部门利益的现象发生。如果工商注册登记和管理理念和方式不进行重大的改革和转变，我们千万个创业者和中小企业发展计划必定会付之东流。

　　2、财政：

　　每年拿出50—100亿用作中小企业创业基金；目前给予国有企业的技改贴息，拿出一半来用于银行对创业贷款的贴息；财政允许一些党政社团和国有事业单位的后勤社会化服务改革时，一部分资产作为对这些人转变身份的赎买，在后勤社会化过程建立中小企业改制时放宽条件。3、税务和其他行政收费：对创业，并能解决就业的中小企业，实行最优惠的税收政策；税务机关不得搭车订报订刊，不应当强行办班收费，不应当以联网为由与供应商结合起来，强卖指定产品；清理一切行政性收费，就是过去法律规定的，也应当立即停止，中小企业在交纳税收后，不再交纳一切收费。目前，为什么中国中小企业发展不起来，为什么就业这样困难，就是政府各部门的收费太多，几乎占企业上交给国家税费总和的2/3，甚至更多。

　　4、金融：

　　银行是干什么的，是稳定货币的？这几年通缩，需要的是扩张，而用不着其化大力气稳定；是发展经济的？这几年款贷不出去，对发展经济推动作用不大；[②]是解决就业的？但对能大量解决就业的中小企业的贷款实再是太少太可怜。国有企业贷款每人余额为7万元，而私营企业每人贷款余额仅为2000多元。并且，对私营企业也是贷给了规模较大、资本有机构成较高的私营企业，对就业的作用并不显著。出于我们面临的就业危机，不论有什么样的理由，国有商业银行都应该给中小企业贷款，这已经不是一个什么经济问题，而是一个因就业难涉及到社会稳定的问题。当然我不是说银行象给过去国有企业那样放款，再形成大量的呆坏帐。而是银行职员要象国外商业银行的职员一样，去跑项目，去与企业一道看什么样的项目赚钱。（1）中央对国有商业银行，既要求降低坏帐率，考核经济效益，又要要求对中小企业的贷款量，对就业的贡献。两项指标都应当达到；否则就换人。这样双重的硬性的措施才能促使国有商业银行进行内部激励等体制真正向商业化进行改革。（2）放宽中小银行准入的限制，发展一定数量的为中小企业贷款的中小银行。并使他们与目前的国有商业银行进行竞争，从外部迫使国有银行向中小企业贷款。实际上，江浙经济的发展，许多民营企业在国有银行中贷不到款，地下的民间借贷起了非常重要的作用。浙江的政府如果将这些地下民间借贷赶尽杀绝，浙江的经济一定不会有今天。那么，我们为什么不能通过中小银行的形式让它们从地下转到地上，为经济建设服务呢？（3）将目前全部用于国有企业债务核销的呆坏帐准备金分一半出来，用于中小企业贷款坏帐的处理；银行向中小企业发放的贷款，税务部门应当在税收上给予一定的优惠。（4）发展民间信贷担保机构。政府总是想在财政下面搞中小企业的担保，实际上是一种不切实际的做法。一是你有多少钱可以用来担保，二是只要是政府办的担保，免不了低效率，免不了腐败，免不了最后垮台。应当大力发展民间担保，只有担保公司多了，才能分散银行的贷款风险，才能形成规模化的资金规避少数中小企业亏损和破产对信贷资金形成的风险。而政府要做的事是加强对这些担保公司的监管。

　　（5）建立创业者和企业信用评级体系，由民间中介组织来评绩，与工商、银行等联网。但是政府一定要对中介评绩组织进行严格的监管，如果假评，严厉打击，决不能手软。

　　在金融体制上，只有采取上述措施，才能使中小企业发展有资金注入的支持，才能使中小企业的发展走上快车道。否则，金融瓶颈，将是严重制约中小企业发展的一个障碍。

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　　、劳动人事：

　　改革和逐步淡化目前的大学生和其他职工人事档案制度；出台中小企业劳动合同规定；减少劳动行政部门的各种培训和收费；一些不需要特别技术和专门资格的行业，不要实行专业资格制度，以减少青年就业的资格许可性障碍，不要增加他们的就业成本；[③]劳动部门应当出台相应的鼓励大学生和下岗职工创业的政策规定；人事部门也应当就目前党政社团和事业单位职工下海经商出台一系列政策。

　　6、人口和户籍管理：

　　人口一定要流动，户籍一定要放松；不仅要取消城乡之间的户籍限制，也要取消不同属地之间的户籍限制。有的人，有创业才能，但不是本地户口，于是有很多麻烦。需要中央注意的是，一些问题，如西部大学生的就业、西部一些省过剩的劳动力，一些矿业城市劳动力的就业，农民收入等等，只能靠人口流动到东部，流动到城市，流动到加工工业地区，才能彻底解决。英国的格拉斯格人口最多时有130万，后来重工业衰落，1999年我到英国去时，只有60万人口了。一半人通过人口迁移到了英国南方就业。如果政府不让人口向南部流动，费很大劲用调整产业结构的办法将就业全部包下来，可能效果并不如许多人口自由流动到南方好。

　　7、土地、城建和市容：

　　许多中小企业的发展受制于场地上，也有的创业者创业不能起步，受制于场地的租金成本太高上。因此，土地、房产和市容管理部门应当在房屋使用用途、房地产流转、临街场地使用等方面放宽政策。特别是允许创业者在自己的住所中从事不影响他人的创业活动；允许邻里之间就房屋的使用达成协议；允许房屋转让，用作经营用房；特别是要处理好市容与就业的关系，不能因要整顿市容和交通等理由，而使小摊小铺小店停业关门，造成许多小商小贩无处经营。

　　8、宪法、法律和法规：

　　应当颁布《创业法》，与《中小企业促进法》相配套，并加快《中小企业促进法》实施细则的配套；修改宪法，保护私人财产，特别是保护私人投资性财产；清理一系列与创业和中小企业发展不利的法律和法规，特别是清理由法律、法规设定的审批和收费项目；清理各部门法律和法规在创业和发展中小企业上相互矛盾和管辖重复的审批和许可项目。

　　9、科技及创业和中小企业发展服务体系：

　　科技建立高科技中小企业创业基金；发展民间创业风险投资；会同工商部门加大技术创业在注册资本中的无形资产比例。培育各种民间的商业自律组织，将一些由政府承担的职能转由民间组织进行自律，如制定行业技术、质量等标准，进行行业内检查和处罚等等。[④]发展各类中介组织，为创业者和中小企业提供政策、会计、法律、科技、市场信息、项目咨询、培训等服务。

　　10东北和中西部：

　　考虑这些地区问题的特殊性，可能是我国就业困难问题较大的地区，因此需要制定特殊的综合性的创业和中小企业发展计划，包括改革高等教育、促进人口流动和迁移等方面的内容。

　　（四）需要推进的相关改革培养千万个创业者和发展千万个中小企业，需要国有企业、事业单位和党政社团组织进行相应的改革，包括以下几个方面。

　　1、国有企业：

　　新的国有资产管理体制形成后，应当加快推进与创业和中小企业发展有关的国有企业改革和企业组织结构调整。一是将国有企业的后勤进行社会化和企业化改革，剥离学校、医院等应当由政府负担的事业，也分离食堂、浴池等可以企业化的服务；二是将辅业和主业进行分离，比如油田中将采油与维修、建筑等等进行主辅分离，精干主业，搞活辅业；三是将一些大型加工工业的组装与零配件加工进行分离，组装和整装企业制定标准，向许多专门化的中小零件加工企业订货，形成零配件的批量化和专门化生产。

　　2、事业单位：

　　一些学校、医院、研究所等等事业单位，也应进行三项改革：一是尽量自收自支，有条件的事业单位向企业化经营改制；二是单位本身的后勤社会化和企业化；三是单位的公共设施，比如体育馆、卫生所等实行商业经营，向外开放。

　　3、党政军社团：

　　党政机关、军队单位、社会团体大院等等，其也需要进行这样几项改革：一是后勤社会化和企业化，其改制后成为独立于党政机关的中小服务性企业；二是机关单位内部的公益设施向外开放，由服务性企业进行承包、租赁或者卖断经营；三是所属的公司应当进行改制，由非机关的投资者来投资经营；机关单位的会议、印刷、绿化、清洁、用车等等，除了涉及到安全和机密的，一律向会议公司等招标承办。只有进行上述改革，才能将国有和官办的服务业和零配件加工业，转变成为由大量的社会上的中小企业从事的服务和劳动密集型加工工业。这样，既可以发展许多中小企业，又可降低财政的负担，还可提高产品生产和服务的质量和效率。

　　4、中央与地方的财政税收改革

　　目前，中央与地方的财政体制，中央财政和省级财政从下面集中过多，而许多县乡财政极为困难。这样就形成越是下面的财政运转越是依赖于向中小企业和农民收费的局面，使得中小企业在一些县城，甚至一些地级市，很难生存。因此，需要改革中央和各级地方的财政税收关系，税收收入与负责的事务相统一，以避免市县乡各级政权收费将中小企业收死。

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　　、政府理念转变、解决就业的方式和市场机制中小企业的发展，是政府主导，还是放给社会和市场？我认为，还是要放给社会和市场。政府不能将很多的失业人员包下来，政府也不能用政府提供就业岗位的办法解决就业，更不能政府搞中小企业担保等等，同样政府用搞运动的方式来发展中小企业效果也不会太好。由于中国中小企业发展的基础和条件与国外市场经济国家相比差距太大，这种情况下，政府在发展之初给予一定的支持，非常必要。但是，在发展中小企业中政府最主要的工作是清理政府各部门本身对中小企业发展不利的审批、许可和收费，政府还要保护中小企业不受黑社会等组织的侵害，再就是给中小企业创造一个平等的发展环境。浙江中小企业的发展，就是政府管得不多而兴旺起来的。因此，中小企业发展，政府要做的工作关键是清障和保护。

　　（五）对从根本上解决就业并促进经济发展的展望从根本上解决中国就业问题的两个非常重要的渠道是全国性的中小企业的发展和东南沿海劳动和资本双密集的制造业的发展；为大型制造业企业进行零部件配套的，也是数量很多专门化和批量性的中小加工企业。如果我们实施7年的创业和中小企业发展计划，在到2010年的7年中使每千人的中小企业数量从目前的10个水平发展到18个，中小企业的数量到2010年时，就需要发展到2400万个，需要新增加1000万个创业者，也需要新增1000万个中小企业，争取在中小企业中就业的城镇劳动力比例达到65%，新增1亿个就业岗位，使失业率降低到6%左右。

　　未来中小企业发展与劳动力就业展望

　　年份 城乡劳动力供给总量（万人） 城镇劳动力可能供给量(万人) 每千人中小企业 中小企业（万个）中小企业就业（万人）占城镇就业的比例 % 城镇实际失业率（%）2003 74620 27730 10 1300 14000

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　　6 102005 76560 32030 12 1600 16500 60 8.52010 78300 38650 18240023610 65 62015 80040

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　　0000 27 3700 35625 70

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　　2020 81200 60000 32 4600 43200754本表据上表推算。在培养了大量的创业者和发展了大量的中小企业的基础上，形成全社会性的创业意识，进入21世纪20年代，中小企业发展加快，到2015年，每千人企业数量达到27个，中小企业数量达3700万个，在中小企业中就业的城镇劳动力比例达到70%，比2010年再新增就业岗位1.2亿个；到2020年时，每千人企业数量达到32个，比2015年再增加就业岗位近9000万个，在中小企业中就业的劳动力占城镇劳动力的比例达到75%。就是这样，我们与市场经济国家每千人平均50个企业和许多国家80%的劳动力在中小企业就业，还相差很远。但无论如何，就业难题将被大大的缓解。考虑到中国未来大市场、劳动力便宜而形成世界性的制造业中心，东南沿海地区加工工业将会发展迅速，需要大量的劳动力资源。估计需要2—3亿劳动力。因此，只要中小企业快速发展，利用劳动力便宜的优势发展有竞争优势的资本和劳动双密集加工工业，我认为，中国未来10多年中就业问题并不难解决，而且可能还会发生日本高速增长时期一样的劳动力短缺的情况。关键是政府解决就业的思路正确与否。培养创业者，大力发展中小企业，除了就业问题能得到缓解外，许多其他难题也将得到化解：一是失业率降低，劳动力就业规模增加，提取社会保障资金的费基扩大，国家严格社会保障费的提取和管理，社会保障资金短缺的局面将得到改观；二是由于企业数量大规模增加，就业增加后个人所得税也会增收，并且相关产业的发展也会带来财政的增收，税源会增长，国家的财政实力会增强；三是创业增多和中小企业发展，使居民的储蓄能顺利地转化投资，并且投资发展的风险由社会和众多的投资者承担，风险变小，积累增加，对国民经济发展的投资推动力会增强；四是大力发展加工工业中小企业，可以利用我国劳动力资源丰富和便宜的优势，使过剩的劳动力资源转化为在世界市场上竞争的劳动力竞争比较优势。因此，实施7年的“21世纪创业和中小企业发展计划”，无论是对民，还是于国，无论是就业，还是对其他方面，都是非常值得的一举。（周天勇经济学博士，教授，中央党校研究室副主任；张弥，中央党校副教授）参考文献：1、蔡方：“论就业在社会经济发展政策中的优先地位”，《中国人口科学》2003年第3期；2、本文数据据《中国统计摘要—2002年》、《劳动和社会保障部2002年中国劳动和社会保障公报》、《国家统计局2002年中国经济社会发展公报》等数据推算；3、周天勇，张弥：“经济运行和增长中的中小企业作用机理”，《经济研究》2002年第4期；4、何清涟：《人口：中国的悬剑》，四川人民出版社1988年版；

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　　、夏积智等：《中国的就业与失业》，中国劳动出版社1991年版；6、田雪原：《大国之难—当代中国的人口问题》，今日中国出版社1997版；7、胡鞍钢：《人口与发展》，浙江人民出版社1989年版；8、 刘铮：《中国人口问题研究》，中国人民大学出版社1988年版；9、葛剑雄：《人口与中国的现代化》，学术出版社1999版。[①]见2003年第22期《领导决策信息》第22页。[②]银行贷款与存款的比率从1993年的113%下降到目前的74%，银行中有4万亿左右的存差款没有贷出去。[③]目前专业资格制度太多太滥，求职者交了许多钱，拿了一大把各种各样的资格证书，钱没少化，但还是就不了业。[④]比如有的政府部门雄心勃勃地想将所有的食品饮料的质量都管理起来，你想有多少个品种需要监管，需要多少政府质检人员，需要多大的成本，如果将居民的馒头、酱油、醋、米、面、面条、汽水等等，数不胜数，由政府全面监管起来，可能需要几千万个政府质检人员，这根本不可行。