资产建设: 和谐社会中的社会政策

　　“我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。…使改革和发展所创造的社会财富为全体人民所共享…”

　　胡锦涛

　　在上面的一段话中, 胡锦涛主席指明了向和谐社会发展的方向. 这段话很有远见,很理想化,但也很实用。胡主席号召民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力。这些目标尽管从未在任何一个社会完美地实现,但它们在根本上是可及的。根据中国和其它国家的具体经验以及系统的科学研究,我们对如何获得这些和谐社会的要素非常了解。

　　在本论文中,我提议以资产建设为核心的社会政策有助于建立一个和谐社会。一个以资产为本的包容性社会政策有潜力提高人们的希望、努力、经济小康和社会发展.反之,它们也是建立公平、正义、活力的基石。

　　本论文概括性地介绍了以资产为本的包含性政策的推理、理论、研究、政策创新以及挑战。

　　以资产为本的政策：定义与论证

　　以资产为本的社会政策包含许多潜在意义。它包括金融财富、有形财产、人力资本、社会资本、政治参与和影响、文化资本和以及自然资源(史乐山,1991)。尽管所有这些意义都有价值，科学研究发现:在社会政策的背景下，为了家庭的社会和经济发展而积累金融财富是非常有效的。国际经验告诉我们:社会政策不能将每件事都做得完美无缺。最好的办法是先着手解决那些相对简单且目标清晰的任务。积累金融财富是社会政策能够简单地并有效地做到的事情，且其结果也易于测量。界定收入与资产或许是有用的。收入是资源的流动，是为人们短期消费所用。资产是资源的贮存，是通过人们长期积累所拥有的。资产为人们提高长期的生活水平提供了保障与资源。收入（作为消费的代名词）在福利国家一直是测量贫困的标准。收入和消费确实是必要的，但是它们并不能改善长期生活状况。发展是通过资产积累与投资而实现的。所有的福利国家在社会政策中均通过收入来界定小康。新加坡的中央储备基金则是在社会政策中通过资产来界定小康的最有名的典范(Asher,1991; 史乐山等, 1995; Vasoo & Lee,2001).在当今有关发展的讨论中,越来越多的人们开始质疑将收入作为定义贫穷与福利的唯一标准。阿玛蒂亚·森(1993,1996)与其他一些研究学者正在从事以能力作为小康标准的研究。以资产为本的政策可以被视为这一广泛讨论的一部分。资产持有是测量人们长期能力的一种方式。森认为,资产所提供的不仅仅是经济安全,而且还包括更强的个人能力去有所作为. 作为社会政策，资产持有是社会投资的一种形式,有时也被称为以生产为核心的社会政策,表明其目标是社会和经济的共同发展(Midgley,1999)。以资产为本的政策将使福利国家的社会政策从关注收入的维持而转向关注个体、家庭和社区的发展。在这一意义上，以资产为本的政策是以收入为本的政策的一个明确的替代与补充(史乐山,1991)。以资产为本的政策应以“包容性”为目标。所谓“包容”是指政策应该：（1）以资产为本的政策包含每一个人；（2）以资产为本的政策是终生性的且具有灵活性；（3）以资产为本的政策是有利于穷人的，即为穷人提供更大的补贴；（4）从政策目标考虑，能使资产积累达到足够水平。关于最后一点，举个例子，如果以资产为本的政策以房屋所有权为目的，那么每个人都应该能够积累足够资产去购房（这个目标在新加坡就即将实现,见Vasoo&Lee,2001）。收入不平等在程度与意义上都不同于资产不平等。举一个例子，我们可以看一下美国种族间的收入与净资产的不平等。白人与非白人的收入比约为1.5：1。这就是一大不平等.它意味着在美国，典型的白人比典型的有色人种多出约百分之五十的收入(非裔美国人和拉丁美裔美国人是最大的非白人的群组)。然而，白人与非白人的净资产比（总资产减去负债）约为10：1[8]。换句话说,典型的白人比典型的有色人种多拥有大约十倍的净资产。如果资产代表了社会与经济发展的潜能，资产不平等可能比收入不平等更具破坏性。实际上，资产不平等可能是美国,也许也是别的国家最根本的社会问题。从另一个角度看资产的重要性，我们可以比较家庭收入贫困与资产贫困。哈夫曼和沃尔夫（Haveman&Wolff,2005）在美国曾做过一个“资产贫困”的详细研究。他们发现，1998年官方发布的收入贫困率为10.0%。他们把净资产低于贫困线所界定的三个月的收入作为资产贫困的一个定义，得到一个25.5%的资产贫困率。当他们把流动资产（现金、储蓄账户、结算账户）低于贫困线所界定的三个月的收入作为资产贫困的另一个定义，得出了39.7%的资产贫困率。换句话说，以这些测量方式为标准，美国很大一部分家庭是“资产穷人”。这说明两件事情：第一，很多美国家庭在失业、疾病或其他收入短缺时，几乎没有缓冲资金来维持自身生活。第二，由于缺乏向教育、房屋、小生意或其他发展策略等方面投资的资产,这些家庭的发展受到了制约。我是以美国为例,但其它很多国家都有资产不平等和资产不足的统计数字. 如果资产是家庭发展的关键,那么世界很多地方都还不发达.今天,有大约十亿人(每六个中就有一个)住在城市的贫民窟里, 没有明确的产权,被传统的社会政策所排斥.这个数字被估计还将在未来的一代里上升到二十亿。今天, 三分之一的都市居民居住在贫民窟里, 即非法定居。据估计,到2030 年时,世界上一半的城市居民将是蹲着而无处可住的(Neuwirth, 2005.a)。这些惊人数字不是一个和谐社会的幽灵,而是肆虐的贫穷和纷乱的幽灵。这也不一定就是真的。实际上,贫民窟里的居民是经济增长的引擎,现在有已知的发展途径。例如,由国际贫民窟居民(SDI)组织的贫民窟贫民们已发现由社区控制的储蓄和资产积累库有政治影响力并有助社区发展(Neuwirth, 2005b)。如Hernandode Soto (2000) 所说,资本的奥秘包括清晰的产权和积累的战略.它是家庭、社区和国家发展之路。一项明智的社会政策将不仅援助贫民窟里的贫民们,而且还会协调清晰的产权和资产的积累。就后者而言,有许多可能的方法, 其中包括对贫民们的储蓄给予补助(下面会谈到) 。

　　社会政策能以资产积累为目的吗?

　　以资产为本的政策并不是标新立异的。美国与其他一些国家已经存在很多的以资产为本的政策。在许多情况下，它们大多通过税收制度运作，即通过税收优惠（税收延付或者税收减免）转移公共资金。在这些情况下，那些履行极少或没有税收义务的穷人通常不能得到任何优惠。美国以资产为本的政策的例子包括：住房所有税福利、投资税福利、工作单位为员工投资退休金帐户所制定的税收福利，如401（k），403（b）（以国内税收代码部分章节命名）；非工作制定的退休金账户，如个人退休账户，以及其更慷慨的版本——罗斯（Roth）个人退休账户。其他具有税收优惠的资产账户包括个人训练账户、教育储蓄账户、州教育储蓄（529）计划和医疗储蓄账户。这些以资产为本的政策在美国计划正迅速地增长。个人账户政策自1970年起已陆续出台，并且一直有越来越多的变种。用于房屋、退休金和投资等方面的资产建设的税收支出正飞速增长。总而言之，美国以资产为本的各种政策耗资巨大但均对穷人不利。每年的税收支出中,超过3000亿美元用于资产（房屋、投资、退休金）.这其中超过90%流入年收入超过50，000美元的家庭中(史乐山,1991;Howard, 1997; Seidman, 2001; Corporation forEnterpriseDevelopment,2004).世界上许多国家也逐渐向以资产为本的社会政策转移，并开始了有关的政策研讨(比如:经济合作发展组织, 2003;世界经济论坛,2003)。作为一种全球现象，这在社会政策上近似于一次革命。对于养老政策更是如此。基于社会保险准则的新退休政策并不多见，而基于以个人账户形式固定缴款的新退休政策则很常见。同时，福利国家中的穷人没有同样的机会和补贴来积累资产。这有三个方面的原因：第一，穷人很少拥有房屋、投资或退休金账户，而这大部分都是以资产为本政策的目标。第二，对穷人积累资产,没有任何税收或者其他方面的奖励。第三，家计调查的转支政策中资产上限抑制了“福利穷人”以及“工作穷人”的储蓄行为(Powers,1998; Ziliak,1999)。美国与许多其他国家都有双重政策，即为非穷人资产提供补贴而不鼓励穷人建设资产。这一双重政策既不公平,又不有益。如果资产建设是个人、家庭与社区发展的方式，那么一种明智的社会政策应该是包含全体公民的资产建设，因为这才会在社会和经济发展中带来最大的回报。最大的挑战就是含纳所有的人口。

　　政策创新

　　这个思考的第一洞察力来源于80年代期间与领取福利救济的母亲们的谈话。那些妇女说救济并不奏效。因为他们不能为一些长期目标(如更好的住房,教育,或做小生意)而积累资产。这些讨论启发了一项关于个人发展帐户的提议。个人发展帐户被提议作为(1) 全民性的储蓄帐户,(2)从出生之日算起, (3) 为贫人提供配额储蓄 (上至一个限度), (4) 多种渠道的配额储蓄, (5) 辅有金融教育,(6)储蓄款可用于投资住房、教育、企业资本化, 或其它发展性目的 (史乐山, 1991 )。自提议资产建设和个人发展帐户以来,美国的福利政策取得了适度地进展。在90 年代期间,几乎所有的州都提高了福利救济的资产上限。在1996 年,福利改革法以一个州的选择,吸纳了个人发展帐户。第一个公开的个人发展帐户示范工程联邦资产独立法于1998年批准成为法律。现在,美国国会还有一些扩展个人发展帐户的法律提案(Boshara,2003)。美国已有40多个州采用了某种形式的个人发展帐户政策(Edwards and Mason,2003)。所有的这些代表着思维方式的转变, 但并是一个政策的大转变。在美国,大多数的个人发展帐户项目都还非常小。迄今,最重要的贡献是:15年前很少被谈及的有关穷人储蓄与资产积累的思想今天在美国已是主流思想,并得到了两党的支持。共和党人士和民主人士均使用资产建设、以资产为本的政策、拥有股份、和所有权社会等词语。坐落于圣路易斯市华盛顿大学的社会发展中心对个人发展帐户的有关研究对其他一些地方的政策发展起到了一定的影响。这其中包括:英国的储蓄通道和儿童信托基金项目(英国财政部,2001; 史乐山, 2002; Paxton, 2003; Kempson等, 2003) 、台北的家庭发展帐户(郑,2003)、加拿大的个人发展帐户和学习储蓄示范工程(Kempson 等, 2003)、乌干达的专为艾滋病孤儿设立的发展帐户,以及在澳大利亚的配款储蓄项目(Russell &Fredline,2004)。社会发展中心对这些政策和项目发展都进行过咨询。在应用社会科学中,这是一个与政策直接相关的研究范例。在社会发展中心,我们认为应用型社会研究应该对政策制定有影响力。这是完全可以通过以下三方面实现的:(1) 仔细挑选研究问题, 以便研究结果有关紧要;(2) 严格地从事客观研究, 以获得可信的研究结果; (3)与制定政策的过程相连接, 以使研究结果被采用。

　　理论

　　这一工作以两个基本理论陈述作为基础。第一，储蓄和资产积累是由制度形成，而不仅仅是个人的偏好。这一理论如得到论证与支持，将能指导以资产为本的政策的设计与实施工作。在社会发展中心关于个人发展账户的研究中，我们已经鉴定以下可以影响储蓄和资产积累的制度性因素：（1）机会；（2）期望值；（3）信息；（4）激励；（5）协调；（6）限制和（7）保障(Beverly&史乐山, 1997; 史乐山等, 2003; 史乐山 & Barr, 2003).现在(8)简捷也添加上了。这些建构看起来在学理上与实际中都是有用的，但是在论证理论与检验政策应用的过程中仍需要做更多的工作。第二个理论陈述是，资产拥有多种积极效应，并不仅仅是延迟消费。举一个例子，房屋所有权可能不仅创造住房金融平等，而且还会培养更稳定、更具有责任的公民。1993年，在与新加坡内阁咨政李光耀谈话时，笔者问他为什么在1968年决定将中央储备基金项目从一个退休计划扩展到包括房屋所有权。李先生从国家安全的角度回答了这一问题，他说新加坡在1968年时非常脆弱，它的存在受到威胁。同时，大多数华裔人口是移民，对新加坡作为一个国家缺乏责任感。李光耀作为当时的新加坡总理，认为人们如果拥有房产，他们将留在新加坡，并且在必要时愿意为国家而战。这表明所有权或许对个人和国家不仅仅只具有金融效应。尽管当Asher(1991)对中央储备基金的资产转换为房产权提出恰当的质疑时(因为这也许会影响退休保障),但同等重要的是要有一个整体方案(Vasoo &Lee, 2001) :中央储备基金的目的和作用远远超出支持退休生活水平的范围。较其它国家而言, 新加坡是资产拥有十分平等的国家,主要归功于它是一个和谐的社会(史乐山,1995)。当资产持有效应的理论被具体论证后，它为包容性的资产理论提供一个牢固的基本原理。资产拥有的可能效应有：（1）提高家庭稳定性；（2）创造未来定向；（3）刺激资产积累；（4）使焦点化与专业化成为可能；（5）为抵御风险提供基础；（6）增加个体效能；（7）增加社会联系和影响；（8）提高政治参与；（9）增加子女的福利(史乐山,1991)。在经济学、社会学、政治学、人类学和社会工作等方面的广泛研究为支持这些建议提供了证据(详情请参考Page-Adams&史乐山, 1997; Scanlon and Page-Adams,2001)。不过，这些研究大多不太严格，需要更多的工作来论述和检验此理论(史乐山, 2005)。

　　研究

　　在这一部分，我们来评论最近一些有关资产拥有效应的研究。首先，让我们来看一下运用现有的大型数据组所做的基础研究。在一项资产效应的研究中，Bynner&Paxton(2001)使用了英国全国儿童发展追踪调查研究资料。他们发现23岁时拥有资产与日后一些积极的结果相关，如更好的劳动力市场经验、婚姻、健康、健康行为和政治兴趣。这些研究人员也发现，资产的存在似乎比资产的金钱价值更为重要。后一个发现提出了重要的理论、测量与政策等方面的问题。例如，如果住房资产的存在最重要，那么政策应该鼓励成年人尽早地拥有房产。在使用收入动态长期追踪调查研究资料时，Shapiro(2004)结合实地调查，发现种族间的世代财富转移的方式十分不同。关键时候拥有小量财富(尤其是房产权与好学区的居住权)，能对人生进程有“变革”效应。这种有关关键时刻拥有“变革”资产的看法或许具有重要的理论与政策意义。让我们来看一下财富对儿童发展结果的影响。威廉姆斯(2003)通过研究收入动态长期追踪调查资料发现在控制了许多其他因素后，父母的财富与儿童认知发展、身体健康和社会情绪行为呈正相关。这也支持了有关资产能够为子孙后代带来小康生活的观点.这个例子更是超出了经济小康的范畴。威廉斯发现这些效应甚至在那些收入非常贫乏的家庭中也出现。她也发现当孩子渐渐长大时，财富似能够更好地预测小康（当孩子较小时，收入似能够更好地预测小康）。这发现可以表明“资产效应”是一种长期现象，或许在短期内不容易被测量。在一项有关资产、期望值与教育成就的研究中，展敏与史乐山(2003)通过分析家庭与居民全国性问卷的长期追踪调查中的数据，发现低收入的单亲母亲的资产与儿童的学业成就是正相关的；母亲对孩子的期望值对此结果起着一定的作用:正是资产与接受高等教育的期望相关连,它才与高等学业成就相关连。这一研究支持了“资产效应”的认知理论，即资产可以改变思维，而思维的改变则可以改变行为结果。在这一研究中同样值得一提的是，当资产不在模型中时，收入与教育成就有关。然而，当资产被包括在内时，收入的作用变得不明显。这一发现表明，在资产没有被包含在回归模型的情况下，先前许多经济资源对小康的效应的相关研究可能是不准确的。在一项关于资产多种后果的试验中，Yadama和史乐山(1996)在同一研究中使用收入动态定组研究和联立方程模式来检验同一试验中的替代理论。核心解释是，资产产生积极的态度与行为。两个替代性的解释是：（a）积极的态度和行为带来资产；（b）收入带来积极态度和行为。在某种程度上，这三个解释都在分析中得到支持，但是核心解释获得了最强的支持。资产产生积极态度与行为，以及积极态度与行为带来资产这一发现可能是一个“良性循环”的一瞥,而家庭发展是加了固的反馈环。社会政策最有效的应用大概是寻找这样的良性循环并予以支持。看一下有关个人发展帐户的应用研究的例子,如一些”美国之梦”示范工程的结果。”美国之梦”示范工程是个人发展帐户的第一个主要示范工程。它在美国的14个个人发展帐户项目点展开。项目自1997年开始到2001年结束,但科研工作到2005年结束。”美国之梦”示范工程是由华盛顿特区的CFED(一个非赢利组织)组织,科研项目是由社会发展中心设计。”美国之梦”示范工程最重要的研究发现之一就是在控制了许多个人与项目因素后，收入与储蓄的结果是弱相关：最贫穷的参与者与其他非最贫穷参与者的储蓄一样多，并且储蓄在他们收入中占较高比例(Schreiner等,2002)。这一发现表明非常贫困户的储蓄不应被排除在社会政策之外。看一下有关个人发展帐户存款的使用。到2001年12月(最后搜集的数据)为止, 754个参与者 (占全部参与者的百分之三十二) 领取了配额存款 (即购买了一份资产)。其中,百分之二十八的参与者购买了房屋、百分之二十三开小企业、百分之二十一投资中等以上的教育、百分之十八维修房屋。剩下的大约百分之五十五的个人发展帐户参与者表示愿意用购买房屋(Schreiner等,2002)。这些结果不仅表明这个小组中的人们对房产权有很高的需求,同时对低收入人群的房产权需求提出疑问。看一下有关转个人发展帐户可能产生的作用。对“美国之梦”参与者的横断面调查报告表明:在对经济作用的认知方面,百分之五十九的同意或强烈同意, 由于个人发展帐户的原因,他们更愿意工作或保持就业状态;百分之四十一的人们愿意能工作更长小时。在人力资本作用方面, 百分之五十九的同意或强烈同意,由于个人发展帐户的原因,他们更愿意为他们自己的教育计划做打算,百分之六十的更愿意为他们的子女教育计划做打算。在安全和控制作用方面,百分之八十四的同意或强烈同意,由于个人发展帐户的原因，他们感到经济上更安全;百分之九十三的对未来更有信心;百分之八十五的感受到对生活更有把握能力了(McBride等,2003)。由于这些结果都仅仅是一些观点,并且收集的都是横断面的研究数据,这些结果仅供参考。但是，他们的确表明了以个人发展帐户的方式积累资产或许对人们的心理与行为有积极的影响。关于个人发展帐户与未来取向的问题,通过对个人发展账户参与者及参照组的深度访谈了解到，个人发展账户参与者说,与参与个人发展帐户前相比,他们能够更加“清晰地看见和更好地设想”未来。个人发展帐户项目被认为能够“设立目标和目的”,并“为实现目标提供方式”(玛格丽特·史乐山等,2004)。这些研究发现也许可以用来扶持以认知心理学的方式理解“资产效应”。“美国梦现”的试验结果表明，与随机分配的对照组相比，个人发展账户的参与者增加了他们的房屋所有率以及总资产。这些积极效应在非洲裔美国人中看起来更加明显（或许因为以往的实践在房屋所有权上歧视他们，导致了他们更大的需求）。个人发展账户项目在研究期间没有影响净资产(Mills等,2004)。这些结果可以表明，虽然至少在短期内，净财产的效应不明显，但是个人发展账户能使人们开始拥有资产。通过对这些数据进一步的分析,我们发现一些积极的有关婚姻与家庭关系等社会结果的证据(社会发展中心的研究正在进展之中)。从更加严谨的基础研究与应用研究的角度来综合评估这个增长的知识体系发现：拥有资产可能具有多种积极效应,它们与胡主席定义的发展和谐社会相一致。

　　具有包容性的以资产为本的政策方向

　　回顾这一知识体系迄今的发展,它为改变人们对贫穷与政策的思路有所贡献。具有包容性的资产建设的思想在美国政策讨论中已经很普遍。这在有关扩大个人发展账户的提案中很明显，如现在摆在美国国会面前的有关劳动家庭储蓄法案的议案。但我们仍需要一个大的包容性政策。因此关于大规模政策的讨论似乎不完全是出于臆断。我们下面转向美国的一个大的、包容性的储蓄计划提案，以及在英国一个普遍的、发展性的儿童储蓄政策。克林顿总统1999年在他的国情咨文演讲中提出全民的储蓄账户的建议。在他的2000年国情咨文演讲中，克林顿提出了一个类似的提议：数千万的美国人靠工资维持生计。尽管他们工作得很努力，他们仍然没有机会储蓄。极少数能拥有个人退休账户与401（k）计划。我们应该更多地帮助所有的劳动家庭储蓄与积累财富。这是个人发展账户所蕴涵着的理念。我们恳请你们把这种理念带到一个新的高度，以使新退休储蓄账户能使美国每一个低收入与中等收入家庭为退休、第一房产、医疗急救或大学教育而储蓄，我们提议给他们的存款以配额补贴，一美元配一美元，不管他们每年储蓄是多么小。1999年，有关全民储蓄账户的提议没有在政治上被采用，在2000年被重新定义为退休储蓄账户。退休储蓄账户提议为金融机构免税，以支付账户的行政开支和由金融机构存入账户的配额款项。尽管政治影响有限，这些提议把包容性的、累进的储蓄政策思想提升到一个新水平。政府领导人很少做出大而进步性的资产建设提议。一场关于以资产为本政策的严肃讨论始于2000年英国(KellyandLissaur, 2000; Nissan and LeGrand, 2000;公共政策研究所,2001)。在2001年4月的一次主要的政策发展中，布莱尔首相提议建立一个面向全体英国儿童的儿童信托基金(对穷人的孩子给予更多的拨款)。他也同时提议建立一项名为”储蓄通道”的示范工程，为穷人提供配额储蓄。布莱尔(2001)说道：我相信，通过改善技能与工作、提高生活水平以及改善公共服务质量，我们已经在扩大所有人的机会上取得了重大的发展。但是我们现在想增加第四个要素：让更多的人受益于资产与储蓄，这样我们将把繁荣和机会带到每个家庭和社区中。…我们想看到每个儿童长大后，知道他们在社会中有一份金融股权。我们想看到每个儿童都能有机会获得一块真正的金融跳板以过上更好的生活：如更好的教育、更好的工作、更好的房屋…2003年4月，布莱尔首相宣布他将实施儿童信托基金。自2005年4月始，每一个新生儿童(包括2002年9月后出生的)获得一个账户。所有的儿童可以将得到至少250英镑的开户存款，家庭收入处于底层的儿童将获得500英镑。额外的政府存款还未确定(英国财政部,2003)。儿童信托基金将为儿童账户和终身积蓄提供全民的(并给穷人更多的)存款。时任教育与就业部部长的戴维·布伦基特(2000)指出：“我们即将以一种不同的眼光,以重视资本与资产的眼光,看待福利国家”。在美国, 史乐山(1991), Lindsey(1994)以及其他一些人提议为所有儿童建立一项全民的,进步的储蓄账户。为实现包容性资产建设的政策，儿童储蓄账户或许是美国一条有希望的途径。一方面，美国是没有儿童津贴（对全部有儿童的家庭每月现金支付）的极少数经济发达国家之一。西欧平均的儿童津贴为国内生产总值的1.8％。因为意识形态和政治的原因,美国是不可能采用儿童津贴的。但是，儿童储蓄账户在意识形态与政治上更具有可能性。即使用美国国内生产总值的0.1％也足够为每一个新生儿开设一个2500美元的终生账户(Curley&史乐山,2000)。福特基金会以及其他几个基金会现在正在示范并测试一个首字母缩写名为“种子”(即为教育、企业和首期房屋付款而储蓄)的儿童储蓄账户。“种子”是一项示范工程。它是由CFED(非赢利组织)、华盛顿大学社会发展中心、新美国基金会以及其他组织联手的研究合作项目。“种子”工程的目标是为美国全民性的儿童储蓄账户做模范、检测及引导作用。一个首字母缩写名为“向往”的联邦儿童储蓄账户的法案最近刚被引入，这一法案得到了国会两党的支持。儿童储蓄账户作为通向全民资产账户的一条长期路径，其潜能或许是很大的。因为与成年人相比，新生儿在政治上更受欢迎,也可能是因为投资他们是更好的一种长期投资。展望未来，儿童储蓄账户可能在发展中国家同样有吸引力，并且有助于国际援助。虽然它在今天看起来不太现实，但可以想象的是，当信息技术发展完备时，在这个星球上将为每个新生儿设立一个账户。在本世纪，儿童储蓄账户可能成为第一个全球社会政策。就此想象一下全球性的儿童储蓄账户的潜在的能力:(1)作为发展的启动项目,(2)作为慈善事业的纽带, (3) 作为全球性社会政策的一个框架最终可扩展到医疗保健、退休以及其它领域,(4)作为减少冲突和建立和平的基础。就最后一点而言, 当人们为积累资产而共同合作的时候,敌对的时间就会少了,彼此就不会有那么多的敌意了。

　　发展背景下的资产建设

　　资产建设(尽管不总是这样称)在发达国家并不是一个新概念。由于发达国家里没有足够的资源来养福利大国,人们更多的是依赖家庭和一些非正式的帮助。小型农场,微型企业以及其它的以资产为本或以收入为本的策略也很普遍。人们可能拥有资产,但经常是次标准的(譬如小木屋或基本工具)。方便的或信得过的用以保存现金储款的金融服务可能也没有。在这样的情况下,适用于个人帐户的社会政策是有待探讨的且必须在特定的情况下解决。资产建设或许可以采取其它形式(如家禽繁殖)(Ssewamala,2003)。但若将积累金融资产的潜力完全置于发展战略之外是不明智的。在某些情况下,政策的运作可以与原始的储蓄方式如轮转储蓄和信用互助协会合作。在其它情况下,金融机构可开设分支或指派中介机构去收集存款。随着信息时代的发展,电子金融交易将变得越来越有可能,哪怕是在那些当今似乎不太可能的区域。越来越多的贫穷国家也开始了以资产为本发展的讨论(如美国国际发展总署,2004)。社会发展中心目前正在帮助乌干达实施并研究两个配款储蓄项目。以色列人和巴勒斯坦人就中东发展帐目有了一些初步的讨论。印度尼西亚也进行了一些初步的讨论。这些讨论有可能将会继续增多。在发展条件最艰苦的地方,资产建设可能是一个理想的策略。直接资助个人帐户的方式可以保证家庭和社区获得资源,而不是被无效率的官僚主义所消耗或由腐败官员所倾吞。

　　以资产为本的社会政策在东亚和中国

　　一般来说,东亚(特别是中国)的社会政策重视生产力且鼓励经济参与。资产建设十分适合于这样的政策环境。尤其特别是,教育是东亚(包括中国)社会政策中的一个重点(邓广良,2000; Ramesh, 2004),而个人帐户是最符合这个政策主题的。例如,一个在都市贫民中很普遍的儿童储蓄帐户很可能提高贫民社区中儿童接受教育的机会。再者,东亚(特别是中国)的社会政策模式一般意在协助而不是妨碍家庭的奋斗。以资产为本的社会政策让家庭作为国家的一个合作伙伴来共同发展家庭。反过来,这也可以帮助地方建立其与国家的关系,提高国家的合法性。最知名的例子就是新加坡的中央储备基金。人们视它为一项明智的且有建设性的政策,它不仅为人们提供了经济保证和促进了经济发展,而且还为人们巩固了政治的合法性以及人民与国家的合作关系。

　　公共角色与挑战

　　尽管资产建设有时被称为“私人的”或“私有化的”，但是以固定存款的个人账户（此政策最可能采用的手段）为形式的资产建设,实际上通常被政府通过税收体系采用大量的公共补贴来界定和管理的。它们在本质意义上属于社会政策范畴。公共部门起关键作用。大规模的、有利穷人的资产建设政策不可能通过非政府组织和私营公司来实现。它对政府的要求是：（1）建立包含每个人建设资产的制度结构；（2）制定法律保护与规章；（3）为有利穷人的资产建设提供资源。主要挑战的包括：（1）金融基础设施（吸收存款与保存账户的能力）；（2）投资风险（包括个人以及累积资本）；（3）政府风险（稳定性、完整性）；（4）货币风险（主要是通货膨胀的威胁）。资产建设作为一项社会政策有很多的优点：（1）简单明了；（2）它易于交流；（3）需求广泛且受欢迎；（4）灵活的适应性；（5）穷人可以真正享用到大部分资源；（6）清晰的职责和义务。资产建设作为一项发展战略很受欢迎是因为:(1)结果易测量；（2）多种积极的社会和经济效应；（3）成果经得起检验；（4）科学知识可以服务于政策。这些是科学发展的关键,胡锦涛主席也已强调过。放眼未来，资产账户非常适合21世纪的经济更大的个人控制权、选择权以及便携性，甚至跨越国界。在信息时代，通过提高便利性并降低风险，金融服务的持续发展将成为以资产为本政策的关键(史乐山,1997)。这当然不是说社会保险将不起作用。实际上，正确的观点是平衡以资产为本的政策与社会保险之间的关系，必要时可以以家计调查式的补助为补充。正如Asher(1991)所指出的，新加坡能从增加的社会保险要素中受益。许多其他国家同样能够受益于增加的资产建设要素，并且他们正朝那个目标迈进。每一个国家都将会找到现实与未来之间最合适的平衡点。

　　资产的包容性

　　以资产为本政策的最大挑战是其包容性。一部分挑战是技术的，一部分是学术的，还有一部分是政治的。创造全民资产账户的技术能力正飞速发展。某一天，信息技术将会使世界上任何一个金融市场为每个人开设一个账户,并提供即时的、安全的投资选择服务。作为信息时代全球化的一个方面，这一技术能力有潜力比以往更彻底地将全球带入到社会与经济发展当中去。从学术的角度而言，如何制定以资产为本的政策，及其它所可能带来的效应等方面的知识体系也正处在发展之中(正如本文的例证说明)。在论证和检验理论以及总结政策含义等方面,仍有许多工作要做。然而从客观的角度来讲，我们可以有信心地说，拥有资产可能有多种积极效应。最重要的一些效应可能与儿童的发展有关。因此，我们有理由认为:(如机会、信息、鼓励机制以及协调等)制度化因素影响储蓄和资产积累，而且它们与政策有直接的联系。包容性所面临的最大挑战可能是政治。制定一种具有包容性的、以资产为本的政策需要有远见的领导。他/她要能将资产建设提高到国家长期项目的水平。在最基本的意义上，这一项目要能够创建全民账户系统(它是提倡资产积累的基础设施)。这与创造国家高速公路系统是为了便利交通的道理是相似的。一旦这种基础设施就位，发展也就成为必然。政治领导者和规划者必须从广义上要理解资产建设。这种政策一旦制定，可能将产生强大的政治拥护力。例如:大受欢迎的新加坡中央储备基金(英国的儿童信托基金也可能同样会大受欢迎)。如果设计得当，具有包容性的、以资产为本的政策将成为一项大规模的公众产品。所有的公民都将从中受益。政策将在未来几十年里激励家庭积累资产，刺激经济发展，并培养更多有责任感的公民。这并不是异想天开。以资产为本的社会政策革命已经发生，并可能将持续下去。最大的挑战将是含纳每一个人。

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