转变经济增长方式中的政府作用

　　一、转变经济增长方式势在必行改革开放之初，人均GDP不足300美元，处于很低的发展水平。为解决温饱和改善基本生存条件，国家的注意力几乎全集中于短期经济增长，不惜代价地改善人们的基本生存条件。尽管在当时是不得已的，但在这一过程中却形成了强烈的不顾一切、急于求成、“有水快流”的粗放型经济增长机制，它的惯性一直影响到今天。这种增长方式的特点，是高消耗、低效率、重污染，以大量的资源、劳动力和环境投入，换取高增长。这种增长方式，在使人们的基本生活条件有所改善的同时，也制造了大量经济社会的

　　现在，中国进入了工业化中期和城市化快速发展的阶段。一方面由于经济、社会转型，提供了经济持续增长的强大动力；另一方面经济、社会和环境的不均衡，使各种矛盾和冲突不断显现。三是这一时期也是消耗资源最多，人与自然较量最为严重的时期。就是说这一时期既充满机会，也充满矛盾。中国政府以怎样的理念、选择什么样的发展模式来驾驭这一至关重要的经济社会发展期，对国家的发展历程具有关键意义。中国政府提出统筹协调发展，要求树立和落实科学发展观，实现以人为本，全面、协调、可持续发展，建立和谐社会。在全面建设小康社会的起点，提出这些新的理念和思路具有鲜明的现实针对性和重要的长远意义。评价增长方式主要看三个指标：一是维持经济增长投入要素的结构和数量，即投入的资源和资源消耗率；二是环境受损害的程度、可修复性和修复的成本；三是技术进步的贡献率和自主知识产权的积累。转变经济增长方式，主要的是：目标结构：由一味追求经济增长速度，转向同时追求经济效益、社会效益和人与自然的和谐发展；增长机制：由过度依赖资金、自然资源和环境投入，以量的扩张实现增长；转向更多依靠提高劳动者素质和技术进步，以提高效率获取经济增长；需求结构：由投资－出口拉动，转向消费－投资双拉动、内需－外需双拉动；产业结构:由主要依赖工业带动经济增长，转向工业、服务业双带动；资源流程：由资源－产品－废弃物单向线性流程，转向在资本循环、劳动力循环的基础上，实现自然资源消耗减量化、再使用，部分进入封闭式可循环过程。二、由政府主导经济增长转向政府调控、市场主导的经济增长改革开放之初，市场和市场主体有待发育，政府工作重心转向经济建设，承担起了主导经济增长的任务。政府通过深度介入经济领域，成为推动经济增长的主体。在当时，这几乎是唯一的选择。在形成这种增长方式的过程中，出现了一些特征。1、“全能型”和“建设型”政府的经济职能进一步扩展。政府不仅统揽经济全局，而且对微观经济直接干预，抑制了市场和市场主体在经济增长中的主体地位。2、政府控制的国有经济不仅掌控制着经济命脉，而且在国民经济中占有绝对的比重；又通过大量经济性审批等手段，政府还直接控制着各类企业的投资和重大经营决策。政府实际上掌控着较多的要素资源配置权。3、强烈“创造政绩”和改善财政状况的冲动，使不少地方以可比省市为攀比对象，不顾资源条件和环境承载能力，不断制定雄心勃勃的经济增长计划。4、政府利用行政动员能力向企业分派指标，诱导企业投资，扭曲土地和劳动力等要素价格，实行区域市场保护，插手信贷投向，动用财政资金，制定“特殊”激励措施，并巡迴督察政府增长指标落实情况，以期按政府意志创造经济增长。5、企业，特别是国有企业缺乏产权约束，又受到政府控制，企业很容易走上热衷于低水平外延式扩张、忽视内涵素质提高的轨道，与政府主导的速度型增长模式形成正反馈，构成了粗放经营的微观基础。6、政府主导经济增长扭曲了政府职能，弱化从公众、长远和环境利益出发的社会管理职能。政府公共职能具有不可替代性。离开或弱化了政府的监管，浪费资源、损坏环境的粗放经济增长模式就会继续和蔓延。这种利用政府动员能力推动经济增长的做法，在改革开放初期起到了积极作用，功不可没。重要的是保障了人们基本生存条件不断有所改善，使得改革开放得以进行。但是，政府是一个特殊的主体，既缺乏市场信息和市场感受，又追求多元目标，而且有巨大的公共权力和动员能力。实践证明，政府主导的经济增长往往会陷入粗放的高速度、低效率的经济增长。这种政府主导型经济增长模式，误导人们，包括使一些政府官员深信，只有政府主导才能创造经济增长。发展是政府的“第一要务”，往往理解为政府制定经济增长指标，事无巨细地深度介入微观经济领域和竞争过程，用行政权力调动社会资源，组织企业和社会组织实现政府的增长目标。改革开放以来，经济增长周期与政府换届一直保持着明显的相关性，说明至今这一传统惯性尚未完全消除，政府主导经济增长的状况没有根本转变。在新的形势下，继续由政府充当经济增长主体，会带来了一系列弊端：1、政府掌握较多的要素资源配置权，会抑制市场在资源配置中的基础性作用，必然降低资源配置效率；2、政府动用公共资源和行政手段，介入市场竞争过程，会扭曲土地等要素的市场价格，鼓励和保护低效率，增强低水平重复建设的冲动；3、一些地方采取措施保护本地市场和本地企业，设置行政壁垒，分割市场，扭曲和削弱了政府的监管行为，弱化了监管能力；4、一些地方政府将自己的经济增长目标分解给部门和企业，替企业“招商引资”，以特殊优惠吸引、鼓动企业投资，对国有企业的经营决策、高管人员任用的干预，扭曲了政企关系，抑制了企业活力；出现的不良业绩有人“买单”，企业也就失去了改善的动力；5、政府经济职能过度扩展，挤压了社会组织、行业协会发挥作用的空间。政府对社会组织、行业协会的干预，使他们不能在政府与企业、企业与企业中独立发挥作用。没有市场中介的服务做支撑，使企业有事就得求助与政府，市场作用难以很好发挥。不同的经济增长主体，会走上不同的经济增长模式，产生不同的效果。在新的形势下，政府的经济管理职能应当及时退居到经济调节、市场监管的角色。如果政府依然习惯于站在“驾驭市场”的地位，注意力紧紧盯住增长速度，经济工作的重点仍停留在抓招商、跑项目、管审批，试图继续维持主导经济增长的地位，那么高速度、低效率的局面就无法扭转。三、转变经济增长方式中的政府作用转变经济增长方式涉及体制、结构和经济增长机制等问题，有很大的难度，不能一蹴而就。必须通过政府、市场和企业持续的努力才能不断有所进展。其中重要的是应重新界定政府在经济增长中的定位，并实施一系列有利于经济增长方式转变的政策。

　　1、明确政府在经济增长中的定位。转变经济增长方式必须解决的一个体制性问题，是调整经济增长中的政府定位。由主要依赖资本、资源、劳动力投入，转向主要依靠科技进步和提高劳动者素质的轨道，使提高效率成为经济增长的主要源泉，就必须由政府主导的经济增长，让位给政府调控、市场主导、企业创造经济增长的模式。政府减少资源配置权，主要职能转向公共管理和服务后，对经济的影响仍无处不在。重要的是通过它设计的体制框架和政策环境，更大限度地发挥市场作用，放手让企业创造经济增长。同时，政府从维护全局、长远和公众利益出发，通过经济调节、市场监管等政策工具，对企业行为进行引导和施加影响，矫正企业的非正常行为，实现经济高效、协调、快速、可持续发展。2、维护有效率的市场，创造有竞争力的市场环境。进一步完善有效率的市场，发挥市场在资源配置中的基础性作用，是提高全要素生产率的一个基本条件。政府关注区域经济增长的方式，要转向创造有竞争力的市场环境。有效率的市场表现在两个方面，一是对生产要素的吸引力；二是投入生产要素的产出效率。市场环境主要是指，物质基础设施、市场进入和推出壁垒程度、人员的技能与技术素质、劳动力市场的灵活性、诚信环境、金融安全和融资成本、与国际市场对接的程度、企业对政府和办事机构的非正常支付、司法公正和司法效率、政府监管的规制性、稳定性和透明度、政府的服务能力和行政效率等“软环境”和“硬环境”。这些细节方面的差异，常会导致地区市场环境的差异，决定对要素的吸引力和产出效率，从而决定区域经济增长。

　　3、实施有利于经济增长机制转变的政策。

　　离开了政府的政策导向，经济增长方式不会自然转变。政府要实施一系列引导和迫使企业转变经济增长方式的政策，创造支持可持续发展的商业环境。实施促进产业结构优化的政策。产权的流动性和市场化配置的程度在相当程度上决定经济效率。但是，目前在不同所有制之间，不同地区、不同行业，不同企业之间的产权流动仍受到行政的、人为的阻碍。而产权是否向高效率的方向流动，流动是否安全，则取决于产权归属是否清晰，以及产权保护是否严格、到位。要按照“归属清晰，权责明确，保护严格，流转顺畅”的要求，完善产权流动法规、产权交易市场和中介服务。实施有利于技术进步的政策。科技创新机制不健全，经济增长过度依赖资本和资源投入，是经济增长方式落后的重要原因。科技革命的重大突破，为我们实现超越式发展提供良好机会。要实行激励科学发展和科技创新的政策，并使其制度化。包括完善科技创新体制、发展风险投资、强化知识产权保护的政策，实施鼓励技术开发投入的财政税收政策、鼓励产学研结合、发展技术市场、增加教育和科技投入的政策等。实施利用信息化实现超越式发展的政策。信息技术是当代伟大的生产力，它对全社会巨大的渗透力超出了几乎所有人的预料；它对社会结构、产业结构、管理制度和经济增长方式的革命性影响将决定国家竞争力。不同经济增长方式立足于不同的技术基础。历史上，由于政治制度的落后，中国错过了多次科技革命的机会，使一个世界强国，沦落到殖民地、半殖民地的境地。信息技术为中国实现超越式发展提供了可能。如果错过了这次机会，就会犯历史性错误。就传统技术基础上的工业化而言，我们比发达国家晚了上百年，但就信息技术而言，我们的差距远没有那么大。我们不应把信息技术仅仅当作一种传播工具，而应把它看成是当代最伟大的革命性的生产力。面对这一新的生产力，我们必须趋利除弊，但绝不能不能因噎废食。党和政府以怎样的理念、如何把握这一难得的历史机遇，将决定在这一轮较量中中国的复兴和国家竞争力。实施有利于建设节约型社会的政策。实施资源开发与节约并重，节约优先的政策。要使能源和资源价格反映资源稀缺程度，发挥市场机制的调节作用；制定越来越严格的能源、资源消耗率的强制性标准和综合利用规范，并强化政府的监督职能；加大节约资源和替代资源关键技术的开发力度，实行促进节能、节材技术推广应用的财税政策；形成强大的社会舆论，增强全民节约意识。实施有利于环境保护的政策；制定越来越严格的环境保护标准和法规；加强环境执法力度；完善自然资源有偿使用机制和价格形成机制，使价格反映资源稀缺程度；完善环境保护和生态恢复的经济补偿机制；逐步建立水权、排污权交易制度。4、推进市场主体改革，奠定转变经济增长机制的微观基础。企业效率的总和决定国家经济效率。但是，只有产权清晰的市场主体才会追求质量－效益型经济增长。要进一步深化企业改革，使曾依附于政府的国有企业、曾受到种种不平等待遇的民营企业，都拥有独立的法人财产权、决策权、经营权并自主承担风险，成为独立的法人实体、市场竞争主体，成为经济资源配置的主体和创造经济增长的主体。通过市场竞争提高资源配置效率。产权具有追求效率不竭的动力。要深化国有资产管理体制改革。国有产权不越位，但必须到位。要强化私有产权保护，大力发展股份制，为各类市场主体提供公平的市场机会，奠定质量－效益型经济增长的微观基础。5、强化对市场主体“负外部性”效应的管制。转变经济增长方式和实现可持续发展的效果往往反映在社会效益、环境效益、长期效益上。靠市场和市场主体的自发力量不一定能实现转变经济增长模式的目标。

　　政府的市场监管是必不可少的。尽管企业“内部性”的事物不是政府直接干预的领域，但企业行为中的那些“外部性”影响，如国土规划、不可再生资源的使用、环境保护、社会分配、公共安全与卫生等是政府必须从公共利益出发，进行干预的领域。在这些领域，政府要用经济、法律、技术法规和标准等政策工具进行切实的干预、管理到位。不能以“简化审批程序”，而有失责任。现在的问题是企业“内部性”的事政府管了许多，企业“外部性”的事政府尚未很好地承担起责任。6、转变政府职能，全面履行政府的公共职责。转变经济增长方式，涉及体制性转变，其中政府改革是最重要的载体。要由“无限政府”转变为“有限政府”；由“权利政府”转变为“责任政府”；由自由裁量的治理体制转变为基于法制规则的治理机制；由闭门操作的治理方式，转变为公开、公正、公平的执政方式。随着市场主体多元化、利益取向差异扩大，公众对公共规则、公共服务、公共管理、公共设施等公共品的需求迅速上升。充裕、良好的公共品格会降低社会总成本，为高效经济提供保障。要通过建立对政府和政府人员科学的考核评价体系，促使政府在做好经济调节、市场监管的同时，更好地承担起社会管理职能，提供良好的体制和政策框架、社会和市场规则，提供社会协调、基础设施、社会保障等公共产品和服务，发挥市场和市场主体不可替代的作用。政府职能转变难的一个原因，是以GDP作为政绩考核的重要指标，和以增值税为主的税收制度所产生的强烈导向作用，形成了GDP崇拜的政绩观。要设计科学的政绩评价体系，引导政府人员在继续搞好经济调节和市场监管的同时，要更加注重履行社会管理和公共职能。政府应甩掉那些不该管的事，认真承担起社会管理和公共服务的责任，保障经济、社会、资源环境的协调发展。这是任何社会组织不能替代的政府的社会管理责任。