统一卫生立法刻不容缓

　　胡子敬

　　“公共健康危机与卫生法”成为这次世界法律大会的重要议题之一，不仅是因为公共卫生体系所面临的严峻挑战已然成为新世纪一个亟待解决的国际性难题，而且也是因为公共卫生并不仅仅属于技术问题，其更是一项涉及社会的方方面面，有赖于法律保障、政府支持和社区参与的公共政策。

　　需要看到的是，目前我国的现实状况并不容乐观：疾病信息监测系统不全、对突发性公共卫生事件应急能力薄弱、城乡之间卫生资源分配不平等、疾病预防控制体系孱弱、公共卫生工作模式落后。公共卫生体系目前已成为我国可持续性发展和全面建设小康社会的“软肋”，公共健康危机演变成构建和谐社会的“瓶颈”。公共卫生之所以出现如此之多的问题，原因当然是多方面的，一个重要的原因就在于法律的滞后。

　　应该说，我国公共卫生法律法规体系已经初步形成。目前由全国人大常委会通过的卫生法律有包括食品卫生法、母婴保健法、传染病防治法等在内的九部法律，由国务院发布或批准发布的卫生行政法规有27部，由卫生部制定发布的部门规章有400余件。但是，我们也应该看到，卫生领域的一些基本的原则性、刚性问题还没有用法律加以明确，关于健康权利、义务和责任的规范分散在各个卫生单行法中，缺乏统一性，而且现行的法律、法规之间缺乏协调，有的甚至存在冲突。统一卫生立法的缺位，一方面使整个公共卫生体系缺乏明确的职能定位，另一方面也使居民健康不可能真正成为公共卫生体系的工作目标，从而使大部分的公共卫生政策制定不可能以健康为导向，这直接导致了公共卫生的发展滞后于社会经济的总体发展。因此，统一卫生立法，已经刻不容缓并应坚持以下原则：

　　首先，必须强化政府责任，确保政府对公共卫生事业的投入，全面干预医疗卫生服务体系的建设和发展。公共卫生事业属于典型的公共产品，提供公共卫生服务是政府的基本职责。这一点在任何情况下都不能动摇。而且基于医疗卫生事业的特殊性，靠市场根本无法自发实现合理选择，出路只能是强化政府职能。统一卫生立法，这一点是首先需要明确的。

　　其次，打破城乡、所有制等各种界限，城乡之间卫生资源平等分配。包括疾病预防控制资源在内的卫生资源在城乡和不同地区间分配不均等，农村70%以上的人口却仅拥有20%左右的卫生资源，极大地影响了农村地区，特别是农村贫困地区的公共卫生服务质量和可及性，不仅无法落实宪法上的平等权，而且人为造成公共卫生的城

　　乡差别。而打破城乡、所有制等各种界限，在城乡之间平等分配卫生资源，不仅可以更好地实现社会公平，保障全体公民的基本健康权益，也可以避免体制分割所造成的利益集团分化以及由此产生矛盾和冲突，还能够从根本上扫清传统医疗体制对劳动力流动、国有企业改革，以及多种经济成分共同发展等形成的障碍。更为重要的是，通过城乡一体化的医疗卫生体制建设，可以真正增进对农民权益的保护。

　　立法机关有必要表现出超脱于部门利益的姿态，体现出为民立法的决心，展示最高权力机关的先见之明，通过统一卫生立法，引导公共卫生内部运行机制的改革。一是改革公共卫生的投入机制，政府建立公共卫生项目，对公共卫生服务的提供和评价既可以由公立的公共卫生机构直接提供，也可以采取购买服务的方式进行；二是建立应急反应机制，建立专职的业务过硬、装备精良和反应迅捷的应急反应队伍，制订各种应急反应预案，增强公众的应急反应意识；三是健全疾病信息监测系统，建立和完善中央、省、地、县、乡、村的疾病信息监测系统，建立信息监测平台，健全信息报告机制，使有关疾病信息能在最短时间内得到反应；四是改革公共卫生管理体制，公共卫生的提供应由政府承担责任，但政府承担责任并不等同于政府承担所有同样的责任，应对政府的责任进行分级。中央政府承担的责任主要是消除基本公共卫生服务享受的差异，利用中央财政转移支付机制，提高基本公共卫生服务的公平性。地方政府则是在上级政府承担的公共卫生服务基础上，因地制宜地开展公共卫生服务。