居家养老如何走出困局

　　“居家养老”是一种全新的养老理念。作为“先行者”，石家庄和秦皇岛两市在这方面进行了有益探索。虽然模式迥异、各具特色，但两地在探求养老事业改革中遇到的烦恼却是一样的：个人运作模式渴望政府支援，政府运作模式期待社会资本介入。

　　1石家庄：“个人试水”的困惑

　　回想近半年来为“居家养老”所做的尝试，今年刚满30岁的曹玉可坦言：“没想到这么难”。这个只有高中文化的女人，关掉了经营三四年的美容美发店，拿着20多万元积蓄，一心想为老年人做点事情。

　　起初她在省会植物园旁边开了一家老年公寓，为它起名“颐养园”，希望在这里的老人都能快快乐乐地颐养天年。但很快她发现，住进来的老人大多并不快乐。有的老人是被子女硬送来的，有的则因无人照料不得不住在这里。现在颐养园150张床位只住了20多个老人。

　　去年年底，省会“九九方舟”助老组的负责人张静找到曹玉可，想为6位无儿无女的贫困孤寡老人找个“新家”。虽然这意味着本来就在勉力支撑的颐养园每月又要多负担许多，但曹玉可还是二话没说答应了下来。谁知到了老人入院的日子，六位老人却只来了两位。“有的老人已经很长时间没有洗过澡了，身上都有了异味，但他们宁可自己受罪，也不愿离开家住进老年公寓。”曹玉可很是感慨，“不能让老人们在家养老吗？”

　　她在书店和网上查了许多资料，得知未来养老的趋势就是“居家养老”，这也是国家提倡和鼓励的社会化养老模式。虽然省会还没有此类服务，但她有信心做好。

　　她最初的设想是这样的：利用社区闲置的“星光之家”建服务站，以此为平台推开“居家养老”，因为一来在社区内方便为老人服务，二来利用这些闲置资源相对会经济些。

　　她还雇人到社区进行了问卷调查，发现80%—90%的老人都喜欢“居家养老”，约20%的老人急需这种服务。另外，调查还发现，在失业、待业人员中，约有18%的人愿意从事这项服务工作。

　　没想到，当她以一位老年公寓负责人的身份与社区进行商洽时，“说破了嘴皮，人家的房子闲着也不租给我们，甚至说我是在扰民。”没办法，曹玉可又自己雇了人，挨家挨户宣传“居家养老”理念。发现有此需求的老人，立即上劳务市场招聘护理员，自己请老师来培训，还订制统一服装，再把他们送入老人家上门服务。

　　“老年人的需求涉及衣、食、注行、乐、医、舰学等诸多层面，而我的人力、财力、精力有限，难以全方位、个性化地展开服务。”曹玉可举了一个简单的例子，一方面愿意担任“居家养老”的护理员有上百人，另一方面有需求的老人也有百人，但真正“对接”上的只有十几家。很多设想好的服务根本没法开展，只能为老人提供简单护理和家政服务而已。

　　“居家养老”的热切需求在缺乏整合而闲置的社会资源面前遭遇了“冷脸”，曹玉可的“居家养老”蓝图自然难以实现。

　　另一个让曹玉可担心的难题是从事“居家养老”服务人员的收入。同样是家政服务，但“居家养老”护理员比其他服务者付出的劳动要多得多，可老人们又大多是中低收入者，难以承受更高的服务价格。虽然曹玉可已将最初的收费标准由每小时2.5-3元提高到4元，但她仍担心，如果护理员付出的劳动得不到相应的报酬，可能很快会“另择高枝”。

　　“‘居家养老’虽然是养在家，可实际上需要庞大的社会资源支持，需要将整合好的资源个性化地提供给老人们。个人去干，简直是‘不可完成的任务’。”在筹备“居家养老”之初，石家庄市民政局社会福利处处长杜顺庄虽表示“支持”，但同时明确告知曹玉可，她不可能从政府得到一分钱的资助，除非她“真干出点成绩来”。杜顺庄认为，“曹玉可的行为完全是市场行为，是市场就有赚有赔，政府不能替她承担这个风险”。

　　半年多来，曹玉可最初拿来办老年公寓的20多万元资金已经全用光了，“颐养园”的收入也有相当一部分拿出来贴在了“居家养老”上，现在为了节约开销，曹玉可全家搬进了“颐养园”，丈夫、70岁的婆婆和4岁的儿子，都成了义务服务员。

　　尽管如此，曹玉可仍说，她最需要的不是钱，而是一个能够最大限度合理整合现有社会养老资源的平台。她觉得，“政府在这方面有着天生的强势”。比如哪里有闲置的活动设施可利用，哪里的社区卫生资源可以服务老人，甚至社区食堂、社区中介等等，都是可以“拿来”的。“这些在政府不过举手之劳，但在个人简直难于登天。”

　　自己的路子越走越窄，相关政策尚处在“调查研究、起草阶段”，曹玉可决定“转型”。最近，她终于在棉六社区联系到了一处闲置房，计划办一个社区托老所。

　　曹玉可说，她不会停止“居家养老”服务，再办“托老所”是为了补贴“居家养老”的亏损。再说，广义上来讲，社区托老所也是“居家养老”的一部分。“不过话又说回来”，曹玉可略显无奈，“说白了就是个办进社区的‘小颐养园’，也顾不上什么个性化服务了。”

　　2秦皇岛：“政府包揽”的尴尬

　　有时数字是令人欣喜的———经过整整一年的试点尝试、普遍推广，目前，秦皇岛市海港区10个街道办事处的65个社区委员会已全面建立了“居家养老”服务站。

　　有时数字又让人尴尬———这65个社区中，60岁以上的老年人约有5.6万名，至今却只有154名老人与养护员结成了“养护对子”。

　　秦皇岛市海港区民政局老龄办负责人范忠贤坦言，目前该区“居家养老计划”面临的最大问题就是供需双方“配对性”太差，以及“配对”后的极不稳定性———与曹玉可的烦恼如出一辙。

　　像曹玉可一样，海港区民政局在推行“居家养老”服务之前也是经过深思的。他们先是从基层了解到“居家养老”服务存在客观需求，萌生了依托街道办事处和社区启动“居家养老”服务的想法，为此他们还专门到“第一个吃螃蟹”的大连市进行了考察和学习。

　　从2004年5月提出“社区居家养老”的工作设想，动员“4050”人员上门为老人服务，包括购物、打扫卫生、洗衣做饭等家政服务及简单护理、陪医、聊天、心理疏导等，到去年7月在文化路办事处进行试点，为辖区中16位70岁以上的特困孤寡老人义务配备了16位家庭养护员。今年6月起，海港区在社区全面建起了居家养老服务站。

　　应该说，社会资源已经由政府整合起来，“广阔的平台”也已搭建(这正是曹玉可求之不得的)，但海港区的“居家养老”模式结果仍不尽如人意。

　　最令人尴尬的一件事是，有关部门为吸引下岗失业人员从事“居家养老”服务而出台了一项优惠政策，“将养护员视作公益性岗位，从再就业资金中每月给每名养护员补贴100元”———这项为居家养老特设的补助，至今一分钱也没发下去。

　　原因是该补贴有个前提：养护员必须与养护对象签订一年以上的合同，但到目前为止，还没有一位养护员愿意签下这样长期的合同。有的下岗职工受“侍候人低人一等”旧观念的影响不愿从事这项工作，一旦找到更合适的工作，马上就不干了。而刚刚接触养老工作的养护员们也往往技能单一，素质有限，也难让老人们满意。

　　就业观念需要引导，从业人员需要培训，而本来就不多的社区干部整日为各种事务东跑西颠，对“居家养老”的操作细节无暇顾及更多。

　　而最让人担心的是那些特困孤寡老人的经济承受能力，因为需要居家养老服务的往往以这类老人居多。他们虽急需照顾却无力支付养护报酬。以燕山大街街道办事处为例，其辖区空巢老人很多，其中60岁以上的有1688人，需要“居家养老”服务的不少，但由于经济条件所限，目前仅有3位老人请了养护员。

　　“现在‘居家养老’的全部工作都由政府义务承担，弊端已经显现出来了。”范忠贤说，目前各社区都是将“居家养老”作为一项“工作”来做的，为老人和下岗职工牵线搭桥全部免费，虽然“居家养老”的各项服务是明码标价的，但政府一分钱也拿不到，想给贫困老人一点补助也是力有不逮。

　　“‘居家养老’是一项社会工程，最终还要走向市场化。”范忠贤透露，为使“居家养老”走出困境，近日当地民政部门又提出了一个设想：将“居家养老”引入市场，以政府已搭建好的社区服务中心为依托平台，吸纳民间资本，建立一家老年服务机构。一为统筹全海港区所有社区有关居家养老服务方面的供求信息，二为在经营上能有所盈余，用来补贴给那些最需要帮助的贫困老人。政府“减负”了，也能腾出精力来做真正该由自己去做的工作，比如指导下岗职工改变就业观念，并对从业人员进行正规化培训，使“居家养老”养护员成为一个新兴的职业，还可以定期举办“养老之星”评选等活动，在全社会创造爱老护老的温馨氛围。

　　链接

　　居家养老：城市养老主流选择

　　“居家养老”既不同于机构养老，也有别于传统的家庭自然养老，是以家庭为核心，以社区为依托，以老年人生活护理、家政服务和精神慰藉为主要内容，以上门服务和社区日托为主要形式，并引入养老机构专业化服务方式的居家养老服务体系。

　　与把老人送进养老院的“机构养老”相比，“居家养老”比较符合中国老人“故土重迁”的心态，也更符合我国人口众多的国情。以省会石家庄为例，现有60岁以上老年人100多万，占总人口的12%—13%，早已迈入了老龄社会，而全市登记在册的老年公寓只有28家，真正维持下去的更只有七八家。现有社会养老机构照料老人的能力远不能满足要求。同时，“机构养老”比较高的费用也使一些经济困难的老年人望而却步；即使有条件去养老院的老年人，也因受传统世俗习惯的影响，不愿去机构养老。

　　“居家养老”不仅满足了老年人在家里安享晚年的愿望，也为社会提供了新的就业机会，同时减轻了政府的负担。浙江省宁波市曾算过一笔账，兴建一所具有基本养老保障功能的养老院，政府每月每张床位至少需补贴250至500元，而“政府购买养老服务”(补贴给贫困老人或提供居家养老服务的护理员)，只需支付每人每月165元。

　　在全球范围内，一般国家的总人口中，通常只有5%的老人愿意在养老院接受“住院式”养老，95%的老人钟情“居家养老”。因此，许多国家和地区的政府都把“居家养老”当成解决养老问题的主流模式。在我国，“居家养老”也被视作“解决城市养老问题的重大战略选择”。

　　访谈

　　河北经贸大学经济所副研究员 田学斌

　　居家养老靠谁推动

　　新闻纵深：面对“居家养老”这两种完全不同的操作模式，您如何看待社会事业改革中政府与市场的关系？

　　田学斌：文化、科技、教育、卫生等社会事业改革的方向，是打破传统的政府包办模式，积极引入竞争机制，发挥市场配置资源的基础性作用。作为社会事业改革重要组成部分的养老保障体制改革比较特殊，它的福利性很强，企业很难从中赚取更多的利润，所以单靠商业运行模式是行不通的。这就需要一方面发挥政府的主导作用，另一方面发挥市场在配置和使用资源上的高效率的优势，形成兼顾效率和公平的收入分配与再分配机制，建立可持续的社会化养老模式。

　　新闻纵深：您认为政府在社会事业改革中的角色定位应是怎样的？

　　田学斌：政府的职能定位，总体上要减少不必要的直接行政干预，制定社会事业的发展规划，保障公益性事业投入，加强信息引导，依据法规和政策对社会事业机构进行监督管理。

　　既然“居家养老”已经得到社会的认同，成为主流养老模式，那就需要以政府为支撑力量，推动建立以市场为主导，以家庭为核心、以社区为依托，以企业为主体的养老模式。

　　政府在“居家养老”模式建立过程中的定位，首先是提供一定资金保障。资金的来源由国家财政拨款、福利彩票和慈善捐赠组成。其次要对进入养老领域的社区组织、企业及服务人员进行相应的资格审查和资质鉴定，提高他们的业务水平和信用水平，保证养老服务的安全和质量。另外在资金、土地、收费价格、税收等方面应当对参与养老事业改革的组织予以优惠，解决养老机构的建立发展等实际问题，还可以建立奖励制度，对那些经营、信誉表现良好的养老机构予以奖励，扶植优秀福利机构。

　　新闻纵深：从两地对“居家养老”的不同探索中，是不是可以得到这样的启示：公共事业改革，从来都不是单一的简单问题，要学会综合统筹考虑？

　　田学斌：是的，社会事业改革关系社会发展，需要统筹考虑。其重点一是稳定方向，建立政府与市场分工明确的社会事业举办、运行与监管体制。二是要与过去的制度相衔接，与我国的国情国力相匹配。不能搞一刀切，也不能染上政府包办的“通脖。

　　在运作方式上，如果由政府主导，也必须依靠社区和民间企业的参与，才能持续发展；如果选择主要依靠市场力量，也需要政府提供切实的协助与服务，解决社会力量的实际困难。但是基本的方向是明确的，那就是需要政府承担的在减少，交给市场和社会的在增多。当然，这并不意味着政府的责任减轻了。恰恰相反，在社会公共事业改革中，政府的引导、服务、监管职能和作用日益重要。

　　我国的社会事业改革，不管开始是依靠政府主导还是市场自发的行动，最终一定要走上政府适当发挥作用的社会化、市场化的轨道，这也是世界的潮流。

　　采访/本报记者 翟楠楠

　　数码

　　1.3亿

　　中国是世界上老龄人口最多的国家，目前60岁以上老年人口已超过一亿三千万，占总人口的10%以上。未来50年，中国面临的人口老龄化形势将更为严峻。到本世纪中叶，中国的老年人口将超过4亿，占到全国总人口的四分之一左右。

　　700多万

　　全省60岁以上老人700多万人。老龄人口的数量还在以每年3%的速度上升。目前石家庄市城区60岁以上的老人共有20多万，占全市城区人口的12%还多，大大高于全国平均水平，其中至少有1万多名老人是需要救助的孤老。但与此形成鲜明反差的是，许多老年公寓床位空闲，无人问津，全市1600多张老人床位一直处于“吃不饱”的状态。

　　6万

　　2004年我省各类收养性社会福利单位总床位为6万张，收养人员4.1万人，收养入住率仅为69%。全年筹集社会福利资本2.8亿元，其中直接接受社会捐款仅为0.16亿元。这一数字充分说明社会化养老的任务仍很重。

　　相关新闻

　　各地“居家养老”高招

　　[上海]

　　“服务券”：目前，上海已在全市范围内推广由政府补贴资金，社区负责落实，让老人在家中颐养天年的“居家养老”模式。上海市民政局还专门印制了养老“服务券”，面值在50-250元不等，由服务社代管。符合条件的老人能得到“服务券”，凭券购买服务。街道(镇)“居家养老”服务中心则选派符合条件的服务人员，为老人提供服务。

　　[广州]

　　无偿服务：社区将辖区内一批“4050”下岗人员培养成为护理技师，为居家老人提供家政服务。对7类服务对象无偿服务，分别为在册救济三无孤老、低保户里60岁以上老人、低收入孤老、优抚孤老、一等以上伤残军人、市级以上劳动模范、百岁老人等。

　　[重庆]

　　最低收费：凡分散供养的“三无”(无收入、无工作能力、无法定赡养人)老人、收入偏低的独居老人及子女不在身边的高龄老人，都可根据自身情况，免费或支付基本费用(100元/月)，享受上门护理。其他类型的老人收费标准在150-250元/月之间。

　　□本报记者 翟楠楠 本报通讯员 邵金霞