由“禁”改“限” 看立法理念进步（聚焦“开门立法”）(图)

http://www.sina.com.cn 2005年09月15日08:08 人民网-人民日报

赖仁琼　关悦

　　12年前，北京市制定了《关于禁止燃放烟花爆竹的规定》，这是北京市“开门立法”的起步。在通过座谈会、问卷调查、来信来电等多种方式充分征集意见之后，北京市人大常委会制定了这条“禁放令”。

　　12年后，《北京市烟花爆竹安全管理规定》由市人大常委会通过，这更是在“开门立法”的路上前进了一大步。除了大量的调研、意见征集外，北京市还举行了立法听证会，在立法中充分兼顾到不同观点和不同利益群体的呼声。

　　意见征集：紧贴民意，坚持公平原则

　　2005年8月14日，北京市人大法制委员会召开《北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）》立法听证会。

　　在此之前，北京市人大和市政府采取了多种形式广泛征求意见。其中，向市民发放的调查问卷就有6万份。调查结果表明，69.64％的受访市民赞成对燃放烟花爆竹适度放开。首都之窗网站也进行了公开的意见征集，半个月里征得市民意见900余条。市人大还召开座谈会218次，并向770位市、区人大代表和60位属北京团的全国人大代表征求了意见。

　　“做了这么多的工作，就是为了让我们的立法工作能有充分的民意基础。”北京市人大常委会法制办副主任张引说。所有征集来的意见，被逐一分类、归纳整理，作为制定草案的参考。同时，群众意见最为集中、争论最大的两个焦点问题，被作为立法听证会的听证事项。

　　“我们的原则是，听证的事项必须是人民群众最关心的问题，必须具有广泛的群众基础。”张引说，“在听证陈述人的选择上，更是要坚持公平原则，兼顾到各种观点、各种利益的平衡。”

　　此次立法听证会，共有69人报名作听证陈述人。法制办对报名者的年龄、性别、职业、观点等各个方面都进行了非常精确的比例统计，并充分考虑了报名人的代表性、与听证事项的利害关系以及与前期市民调查意见比例的一致性。最终，按照各方意见人数基本相当的原则选出了16位听证报告会陈述人。

　　国家行政学院法学教研部主任应松年教授认为，1993年的“禁放令”，是在调查得知确实多数人都主张禁放的前提下制定的。但有一个缺点，就是那时没有充分考虑到民俗和情感的需要，没有照顾到少数人的利益。而现代法治的观念，是既要照顾多数人的利益，同时也要考虑到少数人的利益，注重各方的平衡和协调。此次立法从立法理念上来说，无疑是一次很大的进步。

　　立法听证：全程公开，不避分歧和争论

　　此次的《北京市烟花爆竹安全管理规定》立法听证会，突出的特点就是公开。公开征求意见，公开报名，公布听证陈述人名单，公开报道听证会全过程，在网上公开听证报告……整个立法听证会，始终处于公开透明状态，置于公众的监督之下。

　　“我们不怕有分歧有争论，因为这恰恰是民主的体现。”张引说。作为立法听证会的主持人，应松年深有感触：“很多听证陈述人事先都做了非常认真的调查和准备。大家都说得非常好，观点交锋也很激烈。”

　　在长达63页的立法听证报告中，原原本本地记录了听证会上每位陈述人的发言。从报告里可以看到争论和尖锐的批评，同时也可以看到对不同观点、不同利益群体的包容以及很多理性的思考和建议。陈述人王菊参加听证会之前做了小范围的问卷调查。虽然调查结果与自己的观点不同，但她仍如实公布了调查数据。而陈述人黄海则专门提出要保护老人和体弱多病人群的休息权。

　　立法听证公开的结果，一方面促进了立法的完善，另一方面也让公众看到了立法机构坚持“开门立法”的坚定决心。

　　“感觉听证会的组织者在主观上没有设框框，就是真心想听取群众的意见。”应松年说，“听证和争论的过程，本身也是动员和宣传的过程。几次下来，公众的热情肯定会越来越高，民主参与意识和法律意识都会增强。”

　　张引表示，目前北京市正着手建立三项制度：立法公示制度、立法听证制度和立法信息公开制度。立法公示制度已经建立，立法公证制度也正在完善当中，而立法信息公开制度的建立则是最难的一项。要做到这一点，立法机关需要增强民主推进的意识和力度，公众也需要进一步提高对立法的关注度和参与意识，全社会要共同努力。

　　意见采纳：先听证后决策，不让民众“说了白说”

　　立法听证会是“开门立法”的一种重要形式。立法听证的目的，在于广泛听取民意，降低决策风险，提高后面执法的效率。目前虽然很多地方都举行过立法听证会，但其中有一些却是“先决策，后听证”，形式大于实质。

　　“如果只是走过场，公众的意见没有采纳，会极大地影响公众参与的热情和积极性，‘开门立法’也就很难走下去。”张引说，“在这一点上，我们一个最重要的原则就是必须坚持‘先听证，后决策’，不能让公众的意见‘说了白说’。”

　　此次公布的《北京市烟花爆竹安全管理条例（草案）》立法听证报告，对听证陈述人的意见、所持理由，以及法制委员会的处理建议，都进行了非常详尽的归纳和阐述。由于之前有大量扎实、细致的工作，因此听证报告充分体现了民意，成为审议决策时的重要依据。

　　“如果听证报告能更详细些，将听证陈述人的意见哪些被采纳、哪些没被采纳、原因是什么，都一一说明，就更好了。”应松年认为。

　　“重要的是让公众感到自己的意见被重视，感到自己的权利受到了尊重。”张引说，“民主立法、‘开门立法’的完整内涵，应该包含三个层面：第一个层面是充分听取公众意见，集思广益，提高立法质量；第二层面是增强公众对法的理解，为法律的实施打下基础；而最重要的第三个层面，则在于体现和保障公民参与国家管理的权利。这是《宪法》赋予每个公民的平等权利，也正是民主立法、‘开门立法’的核心价值所在。”

　　从这个意义上说，只有建立起良好的意见反馈机制，让公众感到没有白说，才能体现“开门立法”的完整意义。

　　《人民日报》 (2005年09月15日第十版)