珠澳合作：期待体制破局

　　珠澳合作：期待体制破局

　　“珠澳合作”改称“粤澳合作”，如何携手共进成为考验两地政府的难题

　　反思珠海之珠澳合作

　　核心提示

　　深圳的发展依托于香港，珠海却无法依托于澳门。

　　但珠海有没有认真分析和真正利用过澳门的优势？

　　远亲不如近邻。过去25年，珠海与澳门的合作之路都做了些什么？珠澳合作的空间在哪里，珠澳如何携手共进？

　　如今，澳门特区政府已成立数年，“珠澳合作”已经改叫“粤澳合作”。两地政府为主导的合作已经不在同一个平台上协调。目前来看，构建双方都认可的合作机制已非通过两地努力所能做到。

　　民间经济交往曾度“蜜月”

　　澳门同胞常去的湾仔澳门街、湾仔海味市场、酒吧街，如今成了一些珠海人最平常的去处，就像上超市买菜一样。但奇怪的是，较为集中的人流物流并未造就一个热闹繁华、脱胎换骨的湾仔镇。今天，这个与澳门几乎连成一体的镇，旧貌依然，几栋高楼大厦显得有些孤寂，倒是携带证件到澳门销售鲜花的花农，早出晚归，成为湾仔一景。

　　中国第一个旅游外资企业石景山旅游中心，缘于珠澳首次在旅游产业方面进行的首次合作。其后拉开了随后珠澳民间经济交往互为唇齿关系的蜜月。这一“蜜月”保持到上世纪80年代中期。

　　经由海关统计，珠海对澳门出口占珠海出口商品总额长期位居第二。经过20多年来的合作，拱北的口岸广场、步行街、万佳百货等商业旺点成了两地经济交流最大的受惠者。

　　但这能代表珠澳经济合作吗？它恰恰显示珠澳两地经贸合作仍限于日常生活消费所需的较低层次的商贸合作。暨南大学特区港澳经济研究所黄乃文教授说：“这是属于市场引导的民间经济合作的行为，而非两地宏观、政府层面的深层合作。大工程、大项目等战略合作的缺位，导致两地共存度、关联度仍然不高，影响有限。”

　　澳门单薄　合作逐渐降温

　　“珠海无论是过去，现在，还是未来，都难与澳门分离。”中山大学港澳珠三角研究中心郑天祥教授曾深刻解析过两地依存关系。

　　但现实却是，从上世纪80年代中期到90年代中，两个本应该互为共存的城市却一直处于不冷不热的状态。

　　这种忽视，很大程度上是因为澳门自身走下坡路，辐射珠海乏力。上世纪80年代中期以后，纺织品配额及普惠制的出口优势逐渐被削弱，澳门的优势面临着来自内地的挑战，先前澳门成为香港厂商投资首选地的地位渐失。因面积狭小，深水港缺乏，澳门无法与珠海等珠江西岸城市以及西江中下游地区背后的经济腹地经济区域一体化。这让急于发展的珠海人“看在眼里，急在心里”。

　　产业趋同　两地微妙博弈

　　“各自清扫门前雪，哪管人家瓦上霜”。不少珠海学者用这句话来形容上世纪80年代中期到90年代中期两地关系的降温。事实上，两地经济合作不仅步伐明显减缓，而且“各自为政、产业趋同”，造成了两地大型基础设施建设缺乏协调，重复建设，消耗了两地资源。

　　黄乃文教授这样描述当时微妙的博弈：澳门格兰批治国际赛车场办得有声有色，珠海也去“克隆”一个。当然，最大的败笔就是机场建设大战。珠海与澳门分别在相距不足30公里的空域内几乎同时兴建大型国际机场，时至今日两个机场运力已远远超出实际需要，珠海机场成了珠海财政的包袱。

　　欲绕开澳门获香港辐射

　　1989年，珠海市第一次公布拟建伶仃洋大桥计划，即港珠澳大桥的前身。根据该计划，这座大桥西起珠海淇澳岛，向东经内伶仃岛，到香港屯门的烂角咀，全长27公里，动态投资160亿元人民币。这一从东西岸城市交通阻滞到建跨海大桥的梦想，实际上是珠海实行战略大调整的一个切片。

　　其时，大多数珠海人认为，珠海发展不如深圳就是因为深圳靠着香港这棵大树。珠海一心希望改变交通末梢的地缘劣势，利用跨海大桥打通珠海和香港通道，依托港口优势，形成陆海交通系统，直接获香港经济辐射。

　　但珠海颇具大手笔的战略最终陷入尴尬。尽管1997年12月30日，伶仃洋大桥项目获国务院批准立项，但大桥一直没有动工，直到2002年9月20日，内地与香港达成开展“香港和珠三角西岸陆路运输通道大桥”研究的共识。

　　珠澳融为一体计划告吹

　　事实上珠海并非没有考验过全方位利用澳门的优势。上个世纪90年代初期，深圳和珠海都尝试图收紧二线关，逐步放开一线关，希望和香港、澳门融为一体，但都无疾而终。

　　珠海特区管理线(俗称“二线”)和粤港澳边界管理线(俗称“一线”)分别设立于上世纪50年代初以及80年代中期。所谓“收紧二线，放开一线”，按1994年内地媒体的公开说法是，“一线内的经济自由将放开，包括境外进出珠海的人员、车辆、货物，将尽量简化手续，在符合国家规定的条件下做到随进随出”。珠海希望在保留拱北、湾仔等几个口岸的一线边防检查的前提下，将拱北和湾仔的海关及其职能撤到珠海与中山交界处的“二线关”，其好处是珠海的产品可以直接以澳门名义外销。

　　有学者分析，“收紧二线，放开一线”的做法最终失败，除了香港、澳门回归祖国外，更重要的原因是，当时中央政府正在进行“入关”(后称“入世”)谈判，该做法最终没有得到中央批准。

　　两地合作需要崭新体制

　　珠澳合作之路历经风雨。1999年澳门回归前，珠海为迎接澳门回归投入了大量的人力物力。澳门回归后，澳门特区政府成立，2000年至今，“珠澳合作”已改叫“粤澳合作”。两地政府为主导的合作已经不在同一个平台上协调。

　　澳门科技大学可持续发展研究所所长黄枝连教授曾专门提出了“第三制度”概念。他举例说明，比如大桥的营造和营运，涉及香港和澳门两个特别行政区，而它们的法律体系和规章条例，社会行为及运作模式又各有一套。

　　假如真的能出现“第三制”——这种理论、实践、模式都有待研讨的制度，那么澳门和珠海的其他合作计划如跨境工业区就可以长驱直入，市场要素、生产要素就能自由流通配置。但问题绝非如此简单。

　　这种制度创新形成的“第三制度”，如要实现，必然要超越CEPA的框架。但这又必然会涉及到国家管理层面的问题，必然要面对开政策新口子的问题。

　　如此看来，珠澳合作还有很长的路要走。

　　本报记者　胡明发