为中国航空工业扩展市场容量

　　作者为国务院发展研究中心研究员、技术经济研究部部长

　　内容摘要：培育支线航空和通用航空这两个市场，也就是培育了中国的航空工业。本文从需求政策和供给政策两个方面，围绕扩展市场容量，提出13条具体的政策建议。

　　关键词：支线航空 通用航空 航空工业

　　中近期（15年）内对中国航空工业发展有现实牵动作用的是支线航空和通用航空，培育了这两个市场也就是培育了中国的航空工业，所以下述政策建议，都是围绕这两个市场的扩容而提出的。

　　这里需要对“支线”这一用语稍加诠释。国内外对“支线”并无统一定义，民航业和飞机制造业对“支线”的理解也不尽相同。大体上说，民航业界的“支线”是指非枢纽间的航线，800公里或500海里（合926公里）以下的航线，国外一般称作区域航线。工业界的“支线飞机”则是指载客较少的民航机，100座以下或70座以下，航程则有长有短。两相结合，干线飞机可能飞支线，支线飞机也可能飞干线。

　　一、需求政策（民用飞机）

　　对于军用飞机的需求政策，除了积极主动扩大出口之外，没有更多的建议可谈。本文主要探讨如何扩大民用市场。

　　（一）促进商业性航空业的发展

　　1、放宽支线公司的市场准入

　　国内曾获准经营的33家航空公司中有20家兼营支线，但是没有专营支线的航空公司。过去当行政上不再批准成立干线公司时，有些地方政府为了通过审批，以支线公司名义申报，可是一旦获批就飞主干线。

　　欧洲支线航空会员有73家，支线飞机1100多架，1998年有194万个起落；美国有97个会员，2150架支线飞机，433万个起落；相比之下，中国的支线比重极低。

　　为了支持国产的运十二飞机，原国家计委曾强制性要求凡买进口飞机者必须按比例买运十二。这种捆绑销售的办法不是市场经济的思路，它未必能扶起航空工业公司的品牌，却肯定不利于航空运输公司的品牌。可行的办法是放宽市场准入，让新的支线公司去选择购买国产支线飞机，一来可增加其盈利前景，二来可实现与国产飞机的风险共担、利益共享：砸牌子两家一起砸，创牌子两家一起创。

　　放宽市场准入后，有可能出现一批民营的支线公司。只要以吊销执照为惩罚，就可以控制住它们不去争抢相对饱和的干线市场。

　　2、放宽通用航空公司的市场准入

　　支线航空尚有干线公司在兼营，但是与国外的差距已经很大了；通用航空的差距则更大，而且还在萎缩之中。

　　和放宽支线公司准入一样，放宽通用公司准入的主要目标也是要激励民间资本进入。这两个市场都具有高风险、高探索性的特点，以往的历史已经证明国资国企对此不感兴趣，那就应该放手让民营企业一搏。

　　3、放宽对支线公司服务内容与价格的管制

　　云南航空公司对CRJ型飞机飞500海里支线做过详细的成本收益测算，结论是内部收益率为－7.3%，没有盈利的希望。云航已开辟的支线中，唯一一条盈利的是干线飞机飞曼德勒航线。这些论据说明，支线飞机难盈利，支线难盈利。

　　如果是民营公司经营支线，则有可能从几个方面来争取获得盈利。

　　一是选用国产蜗浆飞机来代替进口支线飞机，大大降低投资。至于旅客爱坐不爱坐，是旅客个人的多目标决策问题。

　　二是提高票价。国外的常规也是支线的单位价格比干线高，不足为奇。民航总局对现有航空公司的票价政策，如同原国家有关综合部门对许多国资为主的行业的价格政策一样，兼有“所有者缺位”的担心，所以对“价格自律”的解释是“不得低价销售”，与国外反其道而行之。民营航空公司一来不会放弃盈利，二来有公路、铁路运输的竞争，三来有消费者支付意愿的制约，所以票价完全可以放开。

　　三是取消一些服务，例如送餐送饮料等。只要消费者能够接受，仍然愿意买飞机票，政府不必多加干预。坐火车也只有开水是免费的，其他餐饮价格都比市场上贵。

　　总而言之，政府对支线航空的管理应该按完全市场化的原则进行，不必时而扮演投资者时而扮演消费者。

　　4、支线机场的管理要因地制宜

　　在民航局、航空公司、空管中心三位一体的时期，由于是一个大一统、条线式的管理结构，所以很难做到市场的细分以及针对细分市场的区别化管理。2001年三家分晋，省航空局多以机场公司身份主管地方机场，这就使得作为支线战略重要组成部份的支线机场，有可能进行大力度的改革。

　　一是对主要参数的要求不必强求统一。现在只要修机场，基本要求就是波音737能够起降（实际上CRJ要求的跑道比737更长）；但是如果机场是为国产蜗浆飞机准备的话，实不必化那么大的初始投资，例如满足运十二起降的机场，投资仅为737机场的三分之一弱。

　　二是对功能及服务配置不必强求统一。支线机场不像枢纽机场有那么大的客流量，因此诸如清洁、消防、维护维修、治安等等必要的配置，都可以通过服务外包来解决，从而大大降低设备和人员投资。

　　三是起降费和机场建设费的收费标准应该具有灵活性。导航费、起降费、电瓶车、登机廊桥、清雪费等等费用涉及机场与航空公司的博弈，机场建设费涉及机场与旅客的博弈，这些费用无论是高还是低各有利弊，政府要订原则不要订价格。

　　总之，支线机场具有培育市场的重大功能，只能从简从小起步。各项相关政策都涉及到机场投资人、支线航空公司、旅客、地方政府四方面的利益，不能事事服从统一的指令。

　　（二）促进非商业性航空的发展

　　非商业性航空在通用航空中占有主导地位，因而它对后起的中国航空工业的意义尤为重要。全世界目前大约有通用飞机33.6万架，而中国仅有300多架（大都用于农林、采油、探矿、教练等领域）。美国拥有通用飞机和直升机20.5万架，在持有飞行执照的63.5万人中，通用飞行员有37.3万人。

　　巨大的差距意味着巨大的商机。2003年底小鹰-500首飞成功，说明拥有自主知识产权的国产飞机，完全可能成为开发国内通用飞机市场的利器。但是，体制制约必须突破。

　　1、处理好天空开放和空中军事管制的关系

　　在和平时期长期实行空中军事管制，中国恐怕是唯一范例。

　　“空域”是个很重要的国民经济概念，天空开放是航空业健康发展的重要前提。但是军事管制把空域变成了“空路”、“空中走廊”，一段航线一架飞机都要审批，这对于干线航空已经产生了许多不良影响，对于支线航空和通用航空的影响则是致命的。2003年颁布的《通用航空管制条例》明文规定，私人可以拥有航空器，允许私人航空器使用特定空域，但是低空空域暂不开放。

　　在巴西，批准私人公务机飞行只需2个小时；我国的航路申请连报计划带审批则要好几天。这种严控之下不可能有活跃的航空业，同时也就极大制约了航空工业。我们很难设想，如果始终由海军对海域实行海上军事管制，如果一次出航一艘船舶都要报海军审批，我们还会不会有今天这样规模的海上渔业、近海及远洋运输，以及今天这样规模的造船业？

　　产业链如同生物链。如果我们说，空中军事管制导致削弱了空中打击力量，人们是否能够理解其中的辩证关系？

　　2、制定向国产航材倾斜的政府采购制度

　　随着经济的发展，通用航空将越来越多地成为政府的行政、企业、事业单位可以选择的交通手段。打击刑事犯罪的缉毒、缉私、野生动物保护，保护人民安全和国家财产的医疗急救、各类救助、森林防护等，都是通用航材的潜在市场。

　　有关部门应该及早制定针对航空器材的政府采购制度，以此来保护国内的航空制造业。大量进口汽车充塞政府部门的历史教训是要充分汲取的。

　　3、以配套政策规范私人飞机消费

　　在轿车成为城市普及性商品的同时，通用飞机将满足富裕人群的高端商品需求，这个过程现在已经开始。但是，私人（含民营企业）飞机须遵行什么样的手续和程序来购买、启动、日常运行，却没有一个配套的消费政策给予规范化。

　　为了通过私人飞机市场拉动国产通用飞机的高速发展，亟须及早制定合理的消费政策，给潜在的消费者一部明确而完整的规则。政府曾经长期限制轿车进入家庭，结果受创最重的恰恰是民族汽车工业，这一历史教训同样应该充分汲取。

　　（三）加强对航空消费的金融扶持

　　支线航空、通用航空都可以看作是新兴的、后起的消费方式，拓展其市场时，应该充分借鉴已经发展多年的其他产业的金融扶持政策。

　　1、鼓励设立金融租赁公司和经营租赁公司

　　金融租赁公司的服务对象是支线航空公司和通用航空公司，它可以降低设立航空公司的初始投资。目前国内仅深圳有一家金融租赁公司，主要为各大航空公司服务。

　　经营租赁公司的服务对象是航空公司及航空爱好者，可以长租也可以短租，可以湿租也可以干租。

　　这两类公司把买飞机和用飞机分开，实现市场细分，从而有可能使得更多的社会资本投入到航空市场。

　　鼓励措施主要是：明确外资和民间资本的市场准入政策；银行提供长期贷款；飞机金融公司（后述）给予协作配合。

　　2、有针对性地调高航空意外伤害保险

　　如果预言国产的支线飞机和通用飞机一定事故率高，恐怕航空工业界未必能够接受这样的观点。但是飞机市场和其他市场一样，信用和品牌是靠日积月累一点点打造出来的；没有信用纪录并不表示信用好，只能被算作是低资信等级。这样，对于国产民用飞机的商业保险政策就显得格外重要，必须通盘考虑，稳妥制定。

　　国产民机在创造品牌、开拓市场之初，为了促销，有必要以高赔付的保险金额来给客户吃下定心丸，同时这也表明制造商、运营商对自己的产品和服务是有信心的，愿与旅客共担风险。常规客票保险是20元买20万元，国产机型不妨20元买40万元。

　　我国的保险业已经是一个竞争市场，外资和民企都在开展经营；只要民机制造企业及航空公司支付足够的投保金额，保险公司承接保险业务不存在障碍。至于国有的保险公司是否应该提供一些政策性保险，像支持航天发射那样支持国产飞机，要请中央政府考虑。

　　什么时候对国产机型的赔率与对进口机型一样了，就说明客户和保险公司都认可了其安全性和可靠性。

　　3、吸引社会资金成立飞机金融公司

　　高端消费的大额商品，除了靠一般的商业金融支持之外，制造商也可以成立金融公司，以金融手段促进本公司产品的销售，这是国外汽车厂商开拓出来的金融创新之路。自1919年通用汽车首创汽车金融公司之后，国际上各大汽车公司都已有了自己的金融公司。2003年，为了兑现加入WTO的承诺，银监会颁布《汽车金融公司管理办法》，准许境内汽车企业设立金融公司。

　　航空工业公司完全可以仿效汽车业，经特批后成立飞机金融公司，为国产通用飞机的销售提供专业金融服务。但是金融公司的资本金不应少于几十亿元，航空工业公司虽可提供技术与服务，却没有这笔本钱，只能邀集社会资金共同发起设立。

　　在通用飞机进入市场的各种障碍基本清除之后，才有可能着手操作飞机金融公司。

　　（四）进行区域性的试点，全面推进民用航空改革

　　中国民用航空市场的潜力远远没有发掘出来，但是要想为国产民用飞机开拓这一市场，就必须针对支线航空和通用航空这两个领域，大力度地推进制度建设，用符合市场经济规律的配套改革措施来促进市场发展。

　　在上面的篇幅中，大而化之地点出了一些需要采取的措施。鉴于配套改革是一项费时费力的工作，而中国的渐进式改革已经创出了比较稳妥的转轨之路，在很多方面这种“渐进”表现为先试点后推广，先体制外后体制内；因此，要全面推进民用航空改革，不妨以特定省份为试点，有成效之后再形成全国性政策。

　　站在航空工业的角度，民用航空的改革属于需求管理改革。站在民航业的角度，对支线航空和通用航空的改革则是全局性体制改革的重要组成部分。为了积极稳妥地推进改革，为了使区域试点能够取得预期成效，需要注意以下一些基本原则。

　　第一，试点的主旨是“民用航空的市场化推进”，要避免演变成“如何由地方政府配置资源”。

　　第二，由于改革涉及面较大，应该先有个总体方案并获得民航总局充分授权之后，再全面推动。要避免把复杂事物简单化，避免以“草鞋没样、越打越像”的方式搞改革。

　　第三，区域性改革是要为全局性改革趟出一条路来，因此中央应该支付一部分改革成本，其中政策支持的作用不可忽视。例如，可以批准试点省份利用吞吐量暂时偏低的机场，成立由国家认可其资质的通用航空驾校；还可以批准成立航空俱乐部，吸引人们到试点省份作航空旅游。这一类综合性试点的直接后果，是吸引先富起来的人群为配套改革（也为自己过航空瘾）而出资。

　　二、供给政策（民用飞机）

　　民用飞机供给政策的总体目标，是要保护支线飞机与通用飞机的国内市场，鼓励境内资本加盟中国的飞机制造业。

　　（一）进口支线飞机的关税和增值税不能减免

　　进口大飞机关税为1%，增值税为6%；而进口支线飞机关税为5%，增值税17%。支线飞机税负明显高于大飞机。据测算，加上两税后进口波音737（140座）为3800万美元，合单座27万美元；进口CRJ（50座）为2240万美元，合单座45万美元。由于支线飞行亏损较多，所以航空公司一般都希望以降低或取消进口两税的办法来扶持支线航空市场。

　　但是，长期的中国航空工业和近期的支线航空市场到底孰轻孰重，是需要认真掂量的。不交税的进口飞机一旦占据支线航空和通用航空这两个市场，国产飞机的崛起就越发大大地增加了难度，甚至永无出头之日。为了加入WTO，我们的市场已经远比日本、韩国加入WTO时更加开放，完全没有必要再主动为境外厂商提供优惠。

　　从道理上讲，对于进口关税应持三项基本原则：已经能够与国外抗衡的产业及商品，税率可降；必须消费而国内又基本不具备生产能力的商品，税率可为零；幼稚而又充满希望的产业及商品，需要给予关税保护。支线飞机和通用飞机正是属于这第三种情况，一方面要打掉需求障碍，另一方面要控制进口冲击，总体战略目标是壮大中国自己的航空工业。所以，支线飞机税率高于大飞机，是完全合理的。

　　一些中近期内没有条件由国内供应的航材，倒是可以考虑减免进口两税，例如干线飞机、民用大型发动机等。

　　（二）规范通用飞机制造业的市场准入政策

　　经过20年的发展，国内民间资本有了较大的实力，汽车制造、几百万吨年产量的钢材制造，都已经有了民营企业。第一家私人飞机制造企业——科源公司，已经在国内售出20架AD-200蓝鹰轻型机，并有出口美国的记录。在培育国内航空市场的过程中，将会有越来越多的民间资本试图跻身通用飞机制造，这是可以预期的。

　　对于民营的通用飞机制造企业，不应有任何歧视性的准入障碍，应该以规范化的市场准入政策，鼓励它们在公正、平等的条件下参与市场竞争。竞争的结果很可能是民营企业从低端到高端渐次蚕食国有航空工业公司的市场份额，这是市场经济中所有制结构调整的常态，也是中国航空工业发展壮大的标志之一，不必存有任何疑虑。

　　根据现行的《外商投资产业指导目标》，民用飞机设计与制造、民用直升机设计与制造、航空发动机设计与制造，都必须由中方控股。这一政策符合中国航空工业的发展战略，应该贯彻到底。

　　作者：郭励弘