北京公共服务与社区服务研究

　　20世纪80年代以来，全球形成了一股持久不衰的政府改革浪潮，各国政府纷纷将原来由自己承担的公共服务大量地委托出去，交由企业和非营利组织承担，或者通过重塑政府成功地从私有公司那里接管了许多服务项目（如美国亚利桑那州凤凰城），这一变革引发了公共服务观念的重大改变。在我国，政府一直是公共服务的主要提供者，1986年末，我国开始在城市中开展社区服务活动，20世纪90年代初，社区服务发展为社区建设，社区建设作为一股浪潮逐步在我国大中城市兴起并引发了政府层面的不断改革创新。社区建设与政府创新之间

　　一、公共服务建设与北京的街道管理体制改革历程

　　什么是公共服务？它是一个与私人服务相对的概念。布坎南认为，所谓公共物品，是指任何由集团和社会团体决定，为了任何原因，通过集体组织提供的物品或服务（1），公共服务是指以服务形式而存在的公共物品。因此，公共服务是指为社会公众提供的公共产品与服务，包括加强城乡公共设施建设，发展社会就业、社会保障服务和教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业，发布公共信息等，为社会公众生活和参与社会经济、政治、文化活动提供保障和创造条件。街道办事处作为城市基层政府的派出机构，长期以来是公共服务的重要提供者，处于指导社区建设、推进社区服务的第一线。观察中国社区建设与政府改革的互动及公共服务建设，街道办事处是一个极好的观察点，因此考察街道管理体制的变革是我们第一步的工作。

　　我国的城市管理体制走过了一条曲折探索之路，街道办事处作为区政府派出机构的职能几经调整（2）。建国后，按照《第二次全国民政会议决议》的要求，1953-1954年全国有70个以上城市试行建立街道办事处。1954年5月，北京开始在城区建立街道办事处，到1955年底，13个城区和郊区共建立街道办事处142个。1954年12月31日，第一届全国人大常委会第四次会议通过了《城市街道办事处组织条例》，对街道办事处的地位、设置、管辖区域、任务、机构、经费等做出了明确规定。从20世纪50年代起，在街道办事处管辖范围内还陆续建立起其他与居民生活相关的服务设施。从1979年起，为安置大批的城市待业青年，许多城市的街道办事处相继建立生产服务合作社和劳动服务公司，形成了街道经济活动的一个高潮。同时，随着街道办事处承担工作的日益繁杂，从1985年开始，部分城市先后酝酿并推行以扩大街道办事处管理权限为核心的改革。进入20世纪90年代，街道办事处承担起更多的社会职能，社区服务事业也得到了迅速发展。

　　随着全国行政管理体制改革的兴起，从1998年起，北京市以市委市政府名义连续召开五次城市管理工作会议，研究和部署城市管理体制改革问题，目的就是要完善两级政府、三级管理的城市管理体制，真正建立起统一领导、各司其职、规范管理、强化基层的管理格局（3）。

　　1998年12月，北京市召开第一次城市管理工作会议，中心议题就是研究部署街道管理体制改革。会议指出现行街道管理体制和运行机制不适应城市管理的要求，表现在街道职能定位不明确、管理体制不健全、责任权力不统一、利益机制不合理、机构人员不适应，使得一些困扰城市管理的难点长期得不到解决，因此要努力把街道办事处建设成为责权统一、行为规范、能够有效履行辖区综合管理职能的行政主体，建立与完善两级政府、三级管理的城市管理体制。这次改革的主要突破点就是确立街道办事处对辖区管理负总责的地位，赋予街道充分的管理权限和相应的财权，实现政企、政事、政社分开，使得街道办事处的工作重心逐步转移到城市管理上来。

　　1999年12月，北京市第二次城市管理工作会议召开。这次会议主要针对城市管理重心偏高，市级管理部门直接承担了大量日常管理作业任务，区、街两级在城市管理中的作用没有充分发挥等问题，提出要下放财权事权，进一步强化区县城市管理职能，继续深化街道管理体制改革，建立条专块统的管理机制。

　　2001年6月，北京召开第三次城市管理工作会议。会议提出，要理顺政府与社区的关系，进一步转变政府职能，继续深化街道管理体制改革，实现政事分开。会议明确提出了街道管理体制改革的原则与操作方式：要结合将要进行的机构改革，按照政企分开、政社分开、责权一致的原则，对政府职能部门、街道办事处和社区的职能进行认真清理和划分，凡是属于企业的行为，要坚决分离出去，不再保留专业经济管理部门；凡是属于具体的技术性、服务性事务，都要交给事业单位承担；凡是属于社会和居民自我管理、自我调解的事情，都要交给社会和居民组织承担；凡是属地基层掌握的权限，都要下放给基层。政府要真正把主要精力放在城市管理和搞好公共服务上来。

　　2002年8月，北京市召开的第四次城市管理工作会议强调，随着我国由计划经济向市场经济转轨，各级政府必须把工作重心转到社会管理和社会服务上来。提出政府要着眼于转变职能，从实际出发，做到简政放权，善于从大量社会事务中解脱出来，将一些服务性职能交给或归还社会，由社会经济组织或中介组织去承担，政府要集中精力做好政府应该做的事情，认真履行职能，尽职尽责地保证管理到位。凡是涉及居民生活的一些服务项目，能由市场提供的，应尽量交由市场提供；政府必须参与的社区内公共事务，也要尽可能采用招标、承包、委托等市场化办法来解决；社区保洁、社区绿化、物业管理、保安等工作，也要企业化运作，形成专业服务公司，以提高服务的质量与效益。

　　2004年9月，北京市第五次城市管理工作会议分析了城市管理工作中条块职能不明确，执法主体不清晰，市场发育不充分，市民参与程度不高等问题。会议指出，从政府的社会管理和公共服务职能看，街道承担了大量部门工作，责权不统一，造成城市基层管理条专不到底、块统难落实；综合执法机构与专业执法机构之间的执法权限划分不够合理，出现了新的多头管理；社会管理与公共服务体系建设步伐还比较缓慢，市场配置资源的基础性作用没有充分发挥，社会组织的发展空间明显不足。会议提出，要着眼推进首都完整统一、分工合理、职责明确、运转协调、灵活有效的现代化社会管理和公共服务体系建设，要坚持街道办事处区政府派出机构的职能，逐步剥离专业管理事项，切实加强综合管理和对公共服务的组织工作，明确提出街道办事处的主要职责是：根据区政府的授权，统筹辖区发展，监督专业管理，组织公共服务，指导社区建设。会议还提出，要加强对城市社会管理和公共服务体系建设的研究推进工作。

　　从以上简单的回顾我们可以清晰地看到北京市的街道管理体制改革的基本思路：从刚开始街道办事处拿出很多精力办经济到解决街道办事处吃皇粮的问题实行政企分开使街道办事处回归城市管理；从培育社会服务组织实行政事分开使部分服务职能回归社会到加强城市社会管理与推进公共服务体系建设。在这一改革历程中，我们看到城市管理的很多重大理念的升华，最重要的是从以前街道以政府身份直接从事经营活动，既当运动员，又当裁判员，逐步转到城市管理与提供公共服务上来；从街道办事处包揽一切到实行政企、政事、政社分开，将部分服务职能和服务项目交由市场和其他服务组织提供运用市场化办法解决并推进公共服务体系的建设。那么，目前北京市街道层面公共服务与社区服务建设的现状如何呢？市民对街道层面公共服务与社区服务的了解程度又如何呢？他们对街道提供的公共服务与社区服务又有何评价呢？这是我们接下来要重点探讨和研究的问题。【1】【2】【3】 【4】 【5】

　　作者：北京市社会科学院哲学所袁振龙