警惕政令安排的“霸王条款化”

　　曹林

　　说到霸王条款，我们常想到的是企业面对消费者时的蛮横，信手拈来一则：据报道，为了减少银行经营成本和安全隐患，深圳市各国内银行近日宣告将实施大额提现收费制，提款20万以上要收取手续费（今日《东南商报》）。减成本先拿消费者开刀，显然，这属典型的霸王条款。值得警惕的是，政令安排也开始霸王条款化。

　　昨天的两则新闻中可看出这种端倪。

　　据《南方周末》报道，广东省河源市连平县去年财政收入差不多翻了一番，按照当地“为鼓励发展县域经济，超额完成财政任务有奖”的规定，该县县领导获得200万的重奖，县委县政府两套班子领导33人人均获奖5万多元，这种奖励政策从河源市延伸到了其下的各个乡镇。

　　另一则新闻来自《信息时报》：汕头市近日向广东省人大提交了市容管理条例，全文共66条，却有31条涉及到罚款，有委员当庭直呼：法不等于罚，管理条例切莫变成了“处罚条例”。

　　两条新闻在公众中引发很大争议，对前者的质疑是：鼓励发展县域经济，让领导自己给自己发巨额奖金，这是什么样的“激励政策”？对后者的抨击是：一个管理条例近半涉及罚款，这哪是什么市容和环境管理，分明是立法者下套子准备从罚款里创收！而笔者以为，两条政令之所以引发公众不满，是因为它们身上都带着一种浓烈的霸王气息，这种霸气让老百姓芒刺在背。

　　政令“霸王条款化”的表现是：公共权力的掌握者在政策制定中，不是最大程度地为公众利益考虑，不是最大限度地尽自身的公共责任，而是从最有利于自身利益、最方便自身管理、最少成本付出的思路着手，使政令安排完全服从于自身的利益意志，把公意和公益放在脑后。

　　先说说河源市的“为鼓励发展县域经济，超额完成财政任务有奖”中的霸王气息。可以说，鼓励发展县域经济的路径有很多，从给优惠政策到下放权力，从政绩考核的安排到调动百姓创富热情等等，条条道路通罗马，为何偏偏选择了“超额完成财政税收重奖领导”这种对官员最有利的激励路径？难道单凭几个领导就可以把一个地方的经济振兴起来？难道领导缺乏重奖的激励县域经济就振兴不起来？浙江和江苏可谓“全国经济百强县”集中的地方，广东也占了不少百强席位，数数看，那些百强县中有几个是靠重奖县领导的方式发展起来的？

　　显然，从众多路径中选择了“重奖领导”，如此鼓励政策是一种“以官员利益为中心”的霸王条款：不管你服不服，不管合不合理，政策制定权掌握在官员手上。

　　再看看汕头市那个“罚款条款近半”的市容管理条例。同样，市容管理的方式有许多种，可以多提供方便设施，可以强化监督，罚款恰恰是所有治理手段中最不文明、最不好的方式。因为一个法制制度产生实效的首要保障必须是它能为社会所接受，强制性的制裁只能作为次要的和辅助性的保障、只能用来针对少数不合作的人，秩序的真正生命力依然源自内部，是良知造就了我们所有的公民———罚款是违背这一原则的。

　　虽然罚款最不文明，但显然，对管理部门而言，却是最简便、最用不着费神、付出最小回报最大的“管理方式”。其中的霸王气息也是昭然若揭的：我掌握着规制权，当然要以我的利益为核心。

　　细想一下，如此与商业领域中的霸王条款如出一辙的政令在现实中似乎越来越多，这是一种很值得警惕的趋势，需要以增强民意在决策中的分量来抑制这种癌细胞的扩散。