分解行政权是对“分权理论”的误读

　　蔡永飞在《中国青年报》刊文说，从今年6月开始，吉林省长白朝鲜族自治县交通局、民政局、教育局等单位开始试点分解“一把手”权力的“四个不直接管制度”，即不管财务、不管人事、不管工程招标、不管材料购买，全部交由副手管理，而“一把手”只负责宏观管理，对副手的工作进行监督。长白县纪委党风办负责人说，这一制度“实质是对‘一把手’的权力进行合理分解，使决策、执行、监督三权分离，形成一种相互制衡的关系”。

　　笔者认为，设计此项制度的人误读了现行体制。无论是为了高效，还是为了廉洁，行政权力都不但不应分解，反而应真正地集中；而监督行为则应来自外部，而不应在行政机构内部产生。

　　我国现行管理体制的普遍模式是，几乎所有单位都有一个“领导班子”，人财物的配置表面上都是领导班子“集体决策”的结果，只是在许多或者是大多数单位，实际上是“一把手”说了算而已。“集体负责”的名与“一把手”说了算的实不相符合，是我们行政低效、监督失效的重要的制度根源。所以，我认为问题的要害可能恰恰不是“一把手”说了算，而是“一把手”不能“直接”说了算。

　　按照“集体领导”的原则，我国现行的管理体制，把行政首长的权力分散成若干份儿，一个“一把手”下面有几个甚至十几个、几十个副手。这种领导机构的设置方式，表面上看上去是“民主”的，但往往弊端丛生。因为在行政机构中，真正要使权力正常运行，最终必须做到“一把手”说了算。所以，通常“一把手”要做到说了算，就得花费巨大精力、通过各种方式进行“斗争”，其结果只能是行政效率下降。又因为是“集体负责”，结果常常反而是没人负责。最后，这个机构只能被认为是“不民主”的，因为它不可能是民主的。

　　实际上，所谓“行政”，本来就是执行的意思，也就是说，任何行政机构都应该实行行政首长负责制。由公众选举或权力机关任命的行政机关首长，其使命就是执行已经由权力机关决定的法律法规、方针政策等等。除了法律法规、党纪党规的约束以外，首长应当有权自行决定其管辖范围内的一切事务，包括任命自己的助手，他的权力是不应该分散的。

　　至于“一把手”权力过分集中而导致的腐败现象，其解决的方式，不应该是分权，而是加强监督。要使监督有效，监督就应该来自外部，而不应由行政机构内部产生。如果我们的监督机构置身于行政机构之外，所有的眼睛都盯着行政首长一个人，在一个法治社会，他除了依法行政、好好为人民服务，还敢干什么？