“红头文件”能否“限制报考”(图)

http://www.sina.com.cn 2005年09月26日10:24 大洋网-广州日报

大山里的期盼。今飞摄

　　伍劲松

　　某省教育厅以高考状元李洋在海南省就读不满两年，根据该省人民政府办公厅2003年公布的“普通高等学校招生报考条件暂行规定”（以下简称《暂行规定》），取消李某报本科第一批的资格，从而使李某痛失进入重点大学就读的机会。这一案件处理的依据是否合法？该省究竟凭什么限制李洋等人的受教育权？李洋以及与他遭遇相似的人如何维护自己的权益？值得关注与思考。

　　首先，《暂行规定》与《行政处罚法》相悖，其处罚的依据违法。从性质来看，《暂行规定》是该省政府办公厅颁布的一个规范性文件。根据我国《立法法》和《规章制定程序条例》相关规定，该文件不属于地方政府规章的范畴，一个“红头文件”，就可以剥夺考生一生的幸福吗？根据我国《行政处罚法》第十四条的规定，规范性文件不得设定任何形式的行政处罚，那么海南省教育厅依据这一明显违反《行政处罚法》的“红头文件”作出处罚决定，实际上属于“违法行政”。何况《暂行规定》并没有明确规定也无权规定“取消报考本科第一批的资格”这一法律责任，该省教育厅究竟凭什么作出行政处罚决定？

　　我们注意到，上个世纪80年代，国家教委发布《普通高等学校招生暂行条例》和《普通高等学校招生管理处罚暂行规定》等部门规章虽然都设立了取消当年报名资格、取消考试资格、取消被录取资格、取消入学资格等处罚形式,然而我们并不能从《教育法》和《高等教育法》中找到相应的法律依据。同时，也显然违反了《行政处罚法》第十二条规定的部门规章只能设定警告和罚款的两种处罚种类的规定。因此，设定“取消当年报名资格、取消考试资格、取消被录取资格、取消入学资格”等处罚种类，显然也违反了《行政处罚法》。国家教育行政管理部门在其后出台了《教育行政处罚暂行实施办法》，既没有确认上述处罚方式，也没有依据《行政处罚法》对上述两个部门规章作出相应的修改或者上升为行政法规，至今仍然非法予以适用，显然与《行政处罚法》相悖，故以此作为处罚的依据也是无效的。

　　其次，即使按照《暂行规定》予以解释，处罚决定也无法令人接受。《暂行规定》第四条规定，“考生本人及其法定监护人在我省有户籍；考生本人高中阶段后两个学年在我省就读”，就可以在海南省报名参加普通高等学校招生考试。要求考生在海南就读，并不意味着两个学年都必须呆在海南。每一个人都有生病、请假或探亲的时候，所谓的“两年差一个月就不算两学年”之说就难以成立。从法律解释的角度来看，行政规范由“字句”组成，欲明确其含义，必先了解其用词遣字，确定其字句的意义。按条文的字面意义解释，应取其最自然、明显、正常和常用的意义，而毋须顾忌应用这个意义所产生的结果是否公平或合理。因此，文义解释优先于目的解释或扩张解释。而从民众的预测可能性来看，有多种解释的可能性的情况下，应作出对规范性文件制定者不利的解释或对应考生有利的解释，以规制“红头文件”出台的草率与随意，防止行政机关事后恣意解释而损害考生的利益。只有这样，方符合公平正义的最低价值标准。

　　再次，作出行政处罚必须遵循公正合法的程序。程序正当过程的最低标准是：公民的权利将因为决定而受到影响时，在此之前必须有行使陈述与申辩的机会。《行政处罚法》第三条规定，没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。取消录取资格由于涉及到考生的受教育权，从充分保障当事人权益的原则出发，教育行政部门应当将处理决定直接向被处罚者本人宣布、送达，允许陈述与申辩。如果教育行政部门事前没有听取李洋等人的陈述与申辩，就匆忙作出行政处罚的决定，自然是无效的行政行为。

　　再从《暂行规定》的出台目的来看，显然是为了保障本省考生的切身利益，但严重侵害了其他考生的平等受教育权。平等的受教育权是不仅国际公认的基本人权，也是我国宪法保障的基本权利，直接关涉人性尊严之维护以及其他权利之实现与人的全面发展，非有法律不得随意加以限制。百年大计，教育为本，教育是一个国家和民族的未来，而教育公平是社会公平、稳定、自由与和谐的基础，优先发展公平公正的教育，是一个国家和民族的重大战略选择，是国家富强、民族复兴、人民安定和谐之本。因此，政府有义务尊重、保障并促进其实现。法律面前人人平等是与反歧视紧密相连的，而平等的受教育权就必须消除户籍歧视、地域歧视、身份歧视等等不公平现象。地方政府为保护地方利益，对高考移民予以限制与处罚，直接导致移民考生的受教育权利被剥夺，损害了他们的平等受教育权。

　　随着现代法治理念的建立及民主理念的崛起，保障人权、尊重人性尊严及珍视个体价值，逐渐成为个人发展与社会进步的核心价值。有权利必有救济，有损害即应赔偿。既然“红头文件”本身没有相应的法律依据，所谓“两年差一个月”的理由也难以成立，处罚的有效性就值得怀疑了。作为受害人自然有权申请行政复议甚至提起行政诉讼，要求撤销违法的具体行政行为。

　　（作者是华南师范大学法学院教授）

　　（来源：广州日报）