浅谈行政执法与刑事执法机制的立法完善

　　“以罚代刑”是行政执法领域中存在的一个严重问题，在问题的背后是被滥用的行政权力。实现行政执法和刑事执法的衔接包括了行政机关和检察机关协调的有机化，制度化、法治化。

　　一、检察机关对行政执法的监督缺位

　　在我国，检察机关是国家法律监督机关，对行政执法的监督，主要包括两个方面的内容：一方面是监督行政执法机关办理的案件中，是否涉及到刑事犯罪案件，而行政执法机关并没有依法将其移送给有权机关处理；另一方面是监督行政执法机关工作人员在行政执法过程中，执法机关及执法人员本身是否有滥用职权、徇私枉法等触犯刑法行为，如构成犯罪，应依法追究其刑事责任。而事实上，检察机关依法行使法律监督权还尚存一定的阻力和障碍。一是立法缺失。对移送案件的标准、程序以及对于行政机关不移送案件承担什么责任等方面均没有具体规定。二是体制限制。现行体制下的检察机关属双重领导，检察院对地方行政机关存在着机构、人员和经费等依附关系，不得不协调处理好与各个部门间的关系，也淡化了监督。

　　二、推进检察执法行政执法相衔接的制度化、程序化、法制化

　　为了减少“以罚代刑”，保证涉嫌刑事处罚的案件得到顺利移送，国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机送移送涉嫌犯罪案件的规定》，高检院还与其他行政执法部门积极配合，增强了打击刑事犯罪的合力。但检察机关与行政机关的协调制度是为了解决当前破坏社会主义市场经济秩序犯罪进行的专项行动，是目前没有法律明文规定情况下的权宜之计。同时检察机关与行政机关联合发布的各种规则和办法，在《立法法》上的效力很低，对行政执法机关没有强制效力。为此，要解决这个问题不能依赖着衔接制度，应当将其纳入法治体系来考虑。

　　三、构建行政执法与刑事执法的衔接制度，只有推进行政机关的依法行政、信息公开以及强化检察机关的法律监督才是解决问题的根本出路

　　完善制度。一是侦查监督、职侦、预防等部门共同参与联席会议制度。目前联席会议仅限于侦查监督部门参加，职侦、预防等部门共同参与能够提高联席会议制度的有效性，及时处理在以罚代刑背后的渎职犯罪，并能够提高预防工作的针对性。二是检察机关对案件移送的监督制度。行政公开是现代行政法的一项基本制度。检察机关的法律监督是外部监督，对行政行为的制定过程不能够加以干涉，只能调取案卷。同时，如果行政执法机关对案件的处理仅涉及到合理性问题，而没有违法，检察机关不能启动移送监督程序。根据这一原则，法律法规应当赋予检察机关对行政案件自理结果的调查权、对不移送理由的质询权和对违法不送的检察建议三个基本部分。三是明确检察机关对行政执法机关移送刑事案件的方式，进一步明确拒不移交刑事案件的法律责任。检察机关认为行政执法机关掌握了需要移交的犯罪线索，通知行政执法机关移交的，行政执法机关必须移交；拒不移交的，可以追究有关责任人员的法律责任。同时，对于检察机关通知行政执法机关移交的刑事犯罪线索，公安机关应当立案。公安机关不予立案或立案以后予以拖延，不履行侦查职责，检察机关可以自行侦查。行政执法机关对公安机关不接受所移送的案件的，或对公安机关不予立案的决定有异议，应当建议检察机关进行立案监督等，否则也应承担相应的责任。四是提前介入制度。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，检察机关有权及时介入调查，防止证据灭失，并对其中的渎职犯罪有权进行调查。明确规定案件线索移送制度。各部门发现的涉及到可能犯罪线索必须在规定的时间移送检察机关，检察机关备案，并将案件的处理情况向移送机关通报和反馈。

　　完善立法。一是制定统一的案件移送标准。经济犯罪案件往往具有相当的复杂性，没有统一的标准，就会造成移送案件工作衔接不顺。二是完善行政法和刑诉法的规定。虽然我国《行政处罚法》第22条明确规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”《刑事诉讼法》也规定了检察机关对公安机关的立案监督制度，但没有涉及到对其他行政执法机关案件移送的监督。有关移送的具体问题仍缺乏可*作性的规定，而实践中移送的随意性却很大。为了更好地协调行政机关与司法机关的关系，坚持刑事优先原则，应该将移送程序法定化，比如移送的具体条件是什么，如何移送，以及移送的期限、受移送的机关、不依法移送和不依法接受移送的法律责任等都应当有可*作性的规定，以建立系统完备的案件移送制度，规范移送行为。

　　来源:正义网（责任编辑：奚天宝）