谁来监督检察机关 人民监督员完善外部监督机制

　　人民监督员完善外部监督机制

　　新闻背景

　　2003年10月，最高人民检察院决定在湖北、天津、四川等10个省、自治区、直辖市检察机关试行人民监督员制度。2004年10月1日起，人民监督员试点工作扩展到全国所有省、自

　　实行人民监督员制度，是检察机关进行的一项重要改革探索。最高人民检察院检察长贾春旺指出，对检察机关直接侦查的案件实行人民监督员制度，目的就是要在检察环节建立起有效的外部监督机制，不仅可以保证办案质量，而且能够促进检察机关提高侦查水平，从制度上保证各项检察权，特别是职务犯罪侦查权的正确行使。

　　本网记者 杜萌 见习记者 李美琪

　　人民监督员可以说“不”

　　“啪”一记耳光，重重地打在看守所在押人员秦某的脸上。

　　提审在押人员的看守所副所长在经过一个监室时，发现室内飘出烟雾，空气中聚集着浓浓的香烟味道。是谁违规把香烟偷偷带入看守所，竟敢在明令禁烟的监室里吸烟。

　　看守所副所长冲进监室，命令室内所有人站成一排接受检查。结果从在押人员秦某身上搜出了刚刚掐灭的烟蒂，他怒不可遏地抡掌抽了秦某一耳光。秦某起初只是感觉头痛、耳鸣，继而发生了呕吐。

　　事后，司法鉴定的结论为：秦某左耳外伤性鼓膜穿孔，构成轻伤。内蒙古自治区乌兰察布市卓资县检察院在审理此案时认为：看守所副所长的行为已构成虐待被监管人员罪，但犯罪情节轻微。检察院准备对那位看守所副所长作不起诉处理。

　　事隔数年，此案作为乌兰察布市检察院首批接受人民监督员监督的案件，进入监督程序。当5位人民监督员详细了解了全部案情后，以无记名投票进行独立评议表决，结果全票通过了不同意卓资县检察院不起诉的决定。10天后，经乌兰察布市检察院检委会研究，采纳人民监督员意见，决定撤销不起诉决定，将此案按案件管辖规定交由卓资县检察院向同级人民法院依法提起公诉。

　　2004年3月9日，卓资县人民法院对那位看守所副所长作出了有罪判决。

　　消息传出，人民监督员成为市民一时关注的话题。

　　时隔数月，距内蒙古乌兰察布市数千公里外的福建厦门，人民监督员质疑一起拟作不起诉的案件，经表决，这起案件中的被告人不仅被提起公诉，检察院进一步搜集该案证据、补充侦查过程中，还发现个别检察人员利用办案收受贿赂。

　　该案被告人林某，原系厦门市一家建筑工程公司总经理和一家装修工程有限公司董事长。2002年，厦门市开元区检察院将林某涉嫌贪污、受贿案移送厦门市检察院审查。案件经区检察院两次补充侦查，市检察院对林某挪用公款50万元和受贿3万元的证据认定上存在不同看法，后认定林某受贿7.5万元。

　　2003年8月，区检察院将林某涉嫌受贿案提起公诉。不料，几名证人在庭审中全部推翻原证词。11月初，该案从法院撤回起诉，厦门市检察院对该案拟作不起诉处理，并按程序提交人民监督员审查监督。

　　5名人民监督员聆听了厦门市检察院公诉处对该案的详细介绍，并查阅了数十页的案情报告。人民监督员就案情存在的诸多问题向承办人提问。最后，5名人民监督员表决时以3比2的多数意见认为拟作不起诉的意见不当，建议检察机关在补充证据后提起公诉。

　　厦门市检察院检察长经过对人民监督员的表决意见和公诉部门的审查意见认真审查，同意人民监督员的表决意见，立即提请检察委员会讨论，决定抽调人员组成专案组对该案补充侦查。直至专案人员收集到林某挪用公款和收受一笔3万元钱款的新证据，查实了林某家属劝说证人出庭作证时翻证的事实，又发现一名检察干警曾把案情透露给林某的辩护律师、并从中收受贿赂的重要线索。

　　据悉，林某一案是厦门市检察院试行人民监督员制度后提请人民监督员监督的第一个案件，此案最终结果在厦门市引起极大反响。一名检察干警违反办案纪律、收受贿赂的行为，警醒了厦门市检察机关自觉规范执法活动的意识。

　　在阳光下接受人民的监督

　　“检察机关监督别人，谁来监督检察机关？”

　　在我国现有刑事诉讼程序的规定中，检察机关负责立案侦查贪污贿赂、渎职侵权等国家工作人员犯罪案件，所涉案件的立案、侦查、逮捕和起诉全由检察机关决定，直至起诉以后，才受到人民法院的审查和制约。

　　有专家说，这很难实现打击犯罪和保障人权的统一。检察机关在自侦案件立、侦、捕、诉程序上存在着封闭性缺陷。

　　有检察官承认，检察机关的执法活动中确实存在一些容易发生滥用权力、误用权力的环节或部位，特别是检察机关办理职务犯罪案件中，有几个重要环节没有其他执法、司法机构参与进来，没有监督制约。比如侦查案件的逮捕、不起诉、撤销案件都由检察院决定，立案后自行决定撤销案件、该起诉而不起诉、原本无罪而作存疑不起诉等等，这些环节中存在较大的随意性。如果对这些环节不加强监督制约，检察机关就难以做到严格遵守法律，维护法制、保障法律正确实施的作用也就难以有效地发挥。

　　鉴于此，人民监督员这一被称为“完善对检察机关监督制约机制的制度”应运而生。

　　公众也许对人民陪审员和人民调解员似乎有着更多的耳闻和了解。人民监督员这个称谓出现已有两年时间，在很多人眼里却依然十分陌生。

　　如果挑选谁来担任人民监督员，他需要具备以下条件：

　　具有中华人民共和国国籍；拥护中华人民共和国宪法；年满二十三周岁；作风正派，坚持原则，有良好的政治素养和较高的政策、法律水平。人民监督员由机关、团体、企事业单位推荐，征得本人同意，由检察长颁发证书。

　　如果让谁担负起人民监督员的职责，他就要对人民检察院直接受理的三类侦查案件实施监督：对被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；对侦查部门拟撤销案件的；对公诉部门拟不起诉的。其中包括检察长或者检察委员会拟作上述决定的案件。

　　除这三类侦查案件外，人民监督员在发现人民检察院办理直接受理侦查案件时，出现应当立案而不立案的；超期羁押的；违法搜查、扣押、冻结的；应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的；办案人员徇私舞弊、贪赃枉法的5种情形，有权提出纠正意见。需要注意的是：涉及国家秘密的案件，或者是经特赦令免除刑罚和犯罪嫌疑人死亡的案件，做撤案或不起诉处理的，不适用上述规定。

　　长乐市文联主席郑黎明是福建省长乐市检察院聘任的人民监督员，已参加过多起案件的监督，他说，“我认为自己是在实实在在地发挥作用，不是玩花架子。要本着公正的原则，负责任地投好每一票。”

　　湖北省质监局计财处处长刘芳是湖北省检察院聘请的25名人民监督员之一，她认为，无论如何人民监督员这项新制度都应坚持下去。多一道监督，毕竟比没有监督好。

　　赞誉与质疑

　　时至今日，人民监督员制度整整进行了两年的实践。对这项制度的认识有着不同的声音。

　　来自检察院的声音

　　实行人民监督员制度，促进了检察队伍执法观念和执法方式的重大转变，推动了职务犯罪的查处工作，保障了检察权的正确行使。

　　建立人民监督员制度的出发点，基本考虑是定位在对检察权本身的社会监督。人民监督员没有决定权，但却有启动程序的权力。通过这项制度，检察机关感觉有压力，处理案件不能那么随意了。

　　来自专家的声音

　　樊崇义(中国政法大学教授、博士生导师)：

　　人民监督员制度的大方向是无可非议的，它符合我们国家的性质，符合现阶段我们国家的政治体制，符合宪法第四十一条的规定，更重要的一条是它符合当前世界各国司法体制改革大的方向和潮流。

　　郭道晖(原《中国法学》总编辑、编审，教授)：

　　把检察院的封闭性的权力对外开放了，打开一个窗口，使之透明化，同时使社会力量参与进去。检察机关实行人民监督员制度是一件了不起的事情。

　　龙宗智(西南政法大学校长)：

　　长期以来，检察院自侦的职务犯罪案件如贪污受贿案等，都是自己说了算，缺乏社会监督，难免出现托人情、走关系，大事化小、小事化了的情况。实施人民监督员制度，在检察机关直接受理案件的几个环节建立起外部监督机制，拓展了检察机关接受外部监督的渠道。

　　担忧和质疑

　　———人民监督员来自各行各业，多数兼职，能否抽出时间对案件进行全程监督，令人怀疑。省级检察院勉强可以维持，基层检察院的自侦案件较多，难以体现人民监督员的日常化和经常化。

　　———从目前实践的情况看，人民监督员制度只是一个咨询程序，人民监督员的意见没有诉讼程序意义上的发动、变更和终止功能，也没有实体功能，只有建议权，没有决定权。监督程序的刚性不够，效力不充分。

　　———人民监督员目前尚未得到国家权力机关的确认。由于相关的全国性的法律还没有出台，使得人民监督员制度目前还仅是检察机关自身的一项工作制度，这与其本身具有的民主性质、制约功能不相称，也与法治原则的要求相距甚远。

　　———根据立法法规定，检察院独立行使检察权时，必须严格遵照法定的职权，不得自行放弃和创设新职权，检察院无权自己授权自己在法定的检察权外另行创设人民监督员制度。

　　———人民监督员是检察院聘请人来监督自己，还自行向监督员支付费用，这实质不是外部监督，而是内部监督。

　　数字链接

　　目前，各省级院、349个分州市院和2407个县级院开展了人民监督员试点，占全国检察院总数的86%。经人大、政协和有关部门推荐，共选任人民监督员18962名。

　　去年共有3341件案件进入监督程序，其中人民监督员同意检察机关拟定意见的3189件。在人民监督员不同意检察机关拟定意见的152件案件中，检察机关采纳人民监督员意见70件，其余未采纳的案件均依据事实和法律向人民监督员作出说明，得到了人民监督员的认同。

　　去年，检察机关直接立案侦查案件的撤案率、不起诉率分别比上年下降了1.5和3.4个百分点，这与实行人民监督员制度也是分不开的。（责任编辑郑剑峰）