计划变规划“十一五”耳目一新

　　十六届五中全会系列评论之一

　　10月8日，中国共产党十六届五中全会召开，会议的主要议题是研究制定国民经济和社会发展第十一个五年规划。这个规划建议将于明年3月提交全国人民代表大会审议。这次五年规划，是以胡锦涛为总书记的中共中央领导下编制的第一个五年规划，也是提出“科学发展观”和构建“和谐社会”的重大战略思想后编制的第一个五年规划。

　　与前面十个“五年”明显不同，第十一个“五年”由“计划”变成了“规划”。这一变化，首先意味着中国将更坚定地走市场经济道路。其次，还意味着对政府的制度变革与官员的观念转变提出了更高要求。

　　以“五年”为单位进行国家建设，乃是计划经济的一个重要象征，这种模式源于苏联。中国自1953年起实施第一个五年计划，最初对国民经济和社会发展的方方面面规定了无数个硬性指标，这些计划也具有一定程度的法律效力。不过，自上世纪80年代以来，尽管仍然有“五年计划”，但其计划的色彩越来越淡保到了第“十一五”，“计划”终于要正式变成“规划”，客观的原因在于，经过数年的市场发育，市场已经成为经济增长的主要引擎，在经济格局发生变化之后，计划实际上已经不能对大多数经济活动主体产生足够的约束力了。

　　因而，将“计划”改为“规划”，乃是顺应时势之举。从十六大以来中央采取的一系列举措可以看出，未来的“十一五”规划将贯彻科学发展观，突出以人为本、统筹协调这一主线，把推进经济建设、构建和谐社会、区域经济发展、政府自身建设、政治文明建设等多方面的内容，纳入到发展规划之中。

　　与上述内容相适应，五年规划的内容就会不同于五年计划。如果说，以前的五年计划可以是十分全面的，而又以量化的经济指标为主要计划对象，那么，五年规划就应当有所取舍，除了对经济进行宏观上的把握和调控，政府更要对更多的公共目标进行预测和规划。

　　此前已有专家分析，“十一五”规划将会着重增加穷人的收入，在追求经济持续快速增长的同时，政策取向将关注增长的均衡、机会的均等和社会的公平。市场的发展，会导致或扩大不同群体之间在收入、福利等方面的差距，此时需要政府发挥平衡作用，通过各种合理而有效的财政转移手段，使社会各个群体的基本需求得到满足，从而维持一种较为和谐的社会状态。这是一个走出计划经济时代的政府所应承担的正当职能。

　　需要指出的是，计划经济尽管在衰微，但计划经济的烙印一下子很难彻底抹去。近些年来，有些地方政府仍然完全沿袭计划经济时代的职能观，将经济增长简化为GDP数字；为了获得高GDP，有的地方政府忽视了自主创新，仅仅依靠能源、原材料和劳动力的投入，有的地方政府甚至在征地、拆迁、清欠、改制等工作中忽视了部分弱势民众的权利，背离了“和谐社会”的目标。

　　由此而导致的结果是，经济尽管呈现出高速增长的态势，但某些群体、某些领域却发展缓慢。比如，公共卫生体系及义务教育的现状就令民众不满。通过什么样的财政安排和制度变革，才能让政府更好地承担起自己的公共职能，这些可能正是五年规划的新重点。

　　因此，“计划”能否真的变为“规划”，一定程度上，取决于政府能否更为清醒、准确地认识自己的职能，承担起份内的公共职能。这包括，建立和完善文明社会所需要的行政管理系统和司法系统，让民众的权利得到较为充分的保障；建立和完善必要的社会福利体系，让民众充分而公平地享有社会发展带来的成果。人们期望五年规划在这方面多下工夫，成为未来五年建设和谐社会的一份基本纲领。