前沿实务：关于构建涉诉信访终结机制的思考

　　前沿实务编者按

　　“涉诉信访”是最高人民法院2004年4月在长沙召开的全国涉诉信访工作会议上首次提出的概念，目的是将法院涉诉信访与其他信访区别开来。据有关材料显示，1996年至2002年，全国各级人民法院共接待群众来访4252.24万人(次)，处理群众来信1391.13万封。最高人民法院2003年度接处信访22345件次，比2002年上升42%，2004年6月1日到最高人民法院的日

　　现任江苏省徐州市中级人民法院院长的胡道才同志，1985年毕业于南京大学法学院，长期分管法院信访工作。他立足法院涉诉信访实际，对如何建构涉诉信访终结机制提出具体设想，应当在信访复查公开听证制度的基础上构建涉诉信访终结机制。

　　胡道才

　　信访在我国目前是宪法确认的一项民主权利，也是目前处理社会尖锐问题和缓解矛盾的一种有效机制。但是对于涉诉信访而言，由于其特殊性，不似其他社会问题可以通过信访进行解决，而只能通过司法渠道，于是如何涉诉信访成为目前司法实践中的一大课题。现实的情况是，多年来涉诉信访工作由于缺乏终结处理机制，重复上访、无限申诉上访层出不穷，严重影响了司法权威，乃至影响到社会和谐和国家权威。笔者认为，应当在个案涉诉信访领域有所突破，构建涉诉信访终结机制，从而规范涉诉信访秩序。

　　笔者拟以中级人民法院为背景，就建立涉诉信访工作终结机制以及相关配套制度进行探讨。

　　一、涉诉信访工作终结的法律依据和指导思想

　　涉诉信访终结有其法律依据，这是该原则提出的合法性的基础。根据我国刑事诉讼法、民事诉讼法和行政诉讼法以及国务院《信访条例》、最高人民法院司法解释的有关规定，涉诉信访问题只能通过法律渠道加以解决，也就是说，法律规定的两审终审制度和申诉制度是解决涉诉信访的法律基础。这是其一。其二，涉诉信访终结是为了更好地保障合法权益的实现。建立信访终结机制不是限制当事人的信访权利，恰恰是为了保障当事人的合法权益，使其避开信访怪圈。其三，坚持司法程序穷尽原则。认定无理信访，要穷尽各种司法程序，充分保障信访当事人正当行使合法权利。其四，涉法信访要坚持社会综合治理。对于法院司法程序已经用尽的无理信访、上访老户，就不能再定位于法院的审判工作，而应当纳入社会综合统筹管理，通过地方党委、人大、政府、当事人单位等社会各界力量形成的合力，进行综合治理。因为，法院信访不仅仅是法律问题，同时又是一个社会问题，而且还是一个政治问题。

　　二、信访复查公开听证制度

　　1.信访复查公开听证制度的价值意义

　　诉讼民主和诉讼公开是保障司法公正最根本的措施，也是确保信访复查效果的一个重要举措。为此，对于重大信访案件进行公开的复查听证是非常必要和现实的。运用听证会方式处理涉诉信访问题，原审单位公开审判过程及结果，信访人陈述问题及要求，对方当事人进行答辩，双方进行辩论，公开有关证据及相关法律依据，各界代表依照相关法律、法规和政策进行公开评议，最终形成听证结论。改变过去那种当面接谈、阅卷调查、个别驳回、事后各执一词的传统做法。

　　这一过程充分体现了实事求是和依法纠错的原则，我们认为这是新时期解决涉诉信访问题的新思路，是一项制度创新，它折射着“司法为民”的现代司法理念。其价值至少体现在以下几个方面：

　　一是增强了党政机关、人民法院处理涉诉信访问题、信访人从事涉诉信访活动的法治观念，使各方参与人对相关法律、法规实体和程序规定认知更加清楚，理解更加准确，界定更加公允，有利于推进涉诉信访工作的法治化进程。

　　二是充分发扬民主，广泛听取各方面意见，公平、公开、公正地处理信访问题，有利于增强司法权威，提高法院的社会公信力。

　　三是通过对信访人知情权、申诉权的充分尊重，满足了信访人感情宣泄的心理需求，使信访人真心感受到信访权益得到了充分保障，促使信访人放弃过多或无理要求。同时，由于邀请了上级有关部门和社会人士参与听证，进行集体评议和现场监督，可以有力地促使信访人息访罢诉。

　　四是彰显制度创新的潜在价值。由于听证会的程序严谨，旁听人员较多，气势威严，上访人一般不敢在大庭广众之下胡搅蛮缠，往往可以收到较好的效果。另外，公开听证后及时予以公开报道，产生的效应将对那些无理上访者产生极大的心理压力，使他们改变自己的无理要求，息访罢诉。

　　2.信访复查公开听证制度的构建运行

　　召开申诉信访听证会要有针对性地做好以下五个方面的工作：

　　一是调查核实，搞清信访问题的实质。这是听证会的准备工作。一要明确听证会的目的。召开由各方人士参加的听证会，目的就在于通过规范的程序对信访案件形成共识，终结无理信访，维护司法权威。二要明确听证会的范围。涉诉信访案件为数众多，必须抓住重点。一般来说，听证会适用于认定上访老户、无理上访以及在社会上引起重大影响的信访案件。三要明确听证委员会的组成人员。公开听证在法院召开，由中院成立的听证委员会主持。听证委员会由中院院庭长、负责复查案件的法官以及人民陪审员组成，中院院庭长任主持人。

　　二是搞好协调，争取各方的重视支持。听证会前，法院有关部门要认真研究，向党政有关部门和社会各界汇报、通报，邀请有关人员组成听证评议委员会，评议委员会由政法委、人大、政府、政协、检察院以及信访人所在单位、居民(村民)委员会等单位派员组成，评议委员会主任由政法委人士担任。另外，还要邀请信访人的家人、亲戚朋友参加旁听。

　　三是严格程序。这是听证会成功与否的关键环节之一。其程序一般分为七个部分：一，主持人宣布听证会纪律。重点是要求当事人在听证会上服从主持人的安排，提出问题、陈述观点要有理有据，辩论中要尊重事实、互相尊重人格，不能出现过激言行。告诉当事人享有申请回避权；二，由法院相关部门人员将提起听证的信访问题的发生、发展及有关部门处理的过程作详细介绍；三，由上访者或者其代理人进行陈述，对方当事人及其代理人进行答辩；四，双方当事人及其代理人进行质证、辩论；五，评议委员会成员进行发表看法和意见，并作出评议意见；六，当事人双方作最后陈述；七，主持人宣布休会一段时间，听证委员会进行合议。合议之后继续开会，宣布最终处理意见。对于少数在听证会上未能当场作出决定的问题，由法院会后调查核实后，报经审判委员会研究决定，再予以答复。

　　四是要认真做好听证会的组织工作。要维护会场纪律，保持听证会的严肃性。听证过程中要做好对信访人的说服引导工作，防止出现过激言行。要做好现场实况记载，对听证会做文字记录，并进行全程录像、录音，并按照一定程序公开报道。

　　五是跟踪督办，确保听证结论的落实。听证会结束后，要继续做好信访人的思想疏导工作，特别是认定无理上访的，帮助其进一步解开思想疙瘩，稳定其思想情绪。对听证会作出的决定由专人落实督办，抓好反馈。需要启动再审程序的，按照法律有关规定办理。认定属于无理上访的，要整理好会议资料，存档备查，及时上报上级法院和有关机关。

　　三、信访终结和公示制度

　　对于经听证会或者审委会研究，确定为无理上访的，由各程序所涉及的审判庭提供原审、再审或复查的有关法律文书、申诉材料、历次复查情况、息诉工作记录、案件综合报告等资料，送交立案庭建立信访人员档案。由立案庭将审理结论在接待场所公之于众，并将相关材料报上级法院、党委政府信访工作机构，终结涉诉信访程序。

　　终结涉诉信访程序后，不再就其申诉立卷复查或回函答复，只做一般性的接访息诉工作。

　　胡道才系江苏省徐州市中级人民法院院长

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