“计划”变“规划”：十一五将令人耳目一新

　　社论

　　10月8日，中共十六届五中全会召开，会议的主要议题是研究制定国民经济和社会发展第十一个五年规划。这个规划建议将于明年3月提交全国人民代表大会审议。

　　与前面十个“五年”明显不同，第十一个“五年”由“计划”变成了“规划”。这一

　　以“五年”为单位进行国家建设，乃是计划经济的一个重要象征，这种模式源于前苏联。中国自1953年起实施第一个五年计划，最初对国民经济和社会发展的方方面面规定了无数硬性指标，这些计划也具有一定程度的法律效力。因为当时政府控制着所有资源，计划的范围就可以做到无所不包，而政府正是根据这些计划来安排资源。

　　不过，自上世纪80年代以来，尽管仍然有“五年计划”，但其计划的色彩越来越淡薄。到了第十一五，“计划”终于要正式变成“规划”了。客观的原因在于，尽管政府有形之手仍然伸得很长，但市场毕竟在发育，非公有企业已经成为经济增长的主要引擎。政府尽管可以用政策影响、引导它们，但毕竟它们主要按照利润原则追求自己的利益。在经济格局发生变化之后，计划实际上已经不能对大多数经济活动主体产生足够的约束力了。市场与社会自治已经有所发育，则政府所能规划的范围自然应予缩小。

　　因而，政府将计划改为规划，乃是顺应时势之举。所改变的，不只是政府控制的程度，也包括政府控制和规划的范围。

　　原则上，政府所能规划的，就是它能够通过某种有效的途径(比如立法和政策)，予以影响的那些事务主要包括社会、文化事业。在政府并不能直接控制大多数企业的格局下，经济究竟能够增长多少，充满了不确定性，对其进行精确的计划或者规划，其实没有太大价值。例外，当初制定十五计划确定的经济增长速度目标为年均7％左右，而实际上近三年却达到9％左右。假如五年规划仍然把经济发展作为主要内容，就会大大削弱其长远的有效性。

　　仅从这个角度看，五年规划的内容就会大大地不同于五年计划。如果说，以前的五年计划是以全面的、可量化的经济指标为主要计划对象，那么五年规划就应当有所取舍，舍去关于经济增长的具体预测，而把侧重点放在那些很可能无法量化的非经济指标，也即政府应当对民众承担责任的那些公共目标。从目前的民情来看，这种必要性更是显而易见。市场本身已经逐渐发育，自然会导致或扩大不同群体之间在收入、福利等方面的差距。此时需要政府发挥某种平衡作用，通过各种合理而有效的财政转移手段，使社会各个群体的基本需求得到满足，从而维持一种较为和谐的社会状态。这是一个基本上走出计划经济时代的政府所应承担的正当职能。

　　需要指出的是，计划经济尽管在衰微，但计划经济的烙印一下子很难彻底抹去。近些年来，有些地方政府仍然延续计划经济时代的职能观，将经济增长简化为GDP数字；为了获得高GDP，有的地方政府忽视了自主创新，仅仅靠能源、原材料和劳动力的投入，更有的地方政府甚至在征地、拆迁、拖欠、改制等工作中忽视了部分弱势民众的权利，背离了“和谐社会”的目标。

　　由此而导致的结果是，经济尽管呈现出高速增长的态势，但某些群体、某些领域却发展缓慢。比如，公共卫生体系及义务教育的现状就令民众不满。通过什么样的财政安排和制度变革，才能让政府更好地承担其自己的公共职能，这些可能正是五年规划的新重点。

　　因此，计划能否真的变为规划，归根到底，取决于政府能否更为清醒、准确地认识自己的职能，承担起其分内的公共职能。这包括，建立和完善文明社会所需要的行政管理系统和司法系统，让民众的权利得到较为充分的保障；建立和完善必要的社会福利体系，让民众享有基本的尊严与体面。政府要履行这些职能，就必须建立公共财政体系，也需要进行广泛的制度创新，这些正是政府的分内之事。人们期望五年规划在这方面多下工夫，成为未来五年体制改革与公共财政建设的一份基本纲领。