深圳创新体制构建“大城管”

　　强化科学管理严格规范执法扩大执法范围

　　深圳创新体制构建“大城管”

　　城市管理的优劣影响一个城市的脸面，事关一个城市的形象。

　　深圳作为我国改革开放的窗口，城市管理坚持改革创新，借鉴香港等先进城市科学管理、严格管理的经验，用科学发展观管理好特区城市这张“脸”，使城市管理与现代化、国际化城市相适应，成为近几年深圳城管工作最大的亮点。

　　科学决策提高执法效率

　　回眸深圳20多年发展历程，城市管理交出一份份令人满意的答卷：荣获国家卫生城市、国家园林城市、国际花园城市、全球环境保护“500佳”等国内国际的一系列荣誉，市容市貌水平逐年提高，市民群众对环境质量的满意度也越来越高。同时，另一份“账单”也沉甸甸地压在深圳人的心头：城中村环境卫生问题突出；自然人违法处罚难以落实；特区内外发展不平衡，城管水平差异大；城管数字化亟待整合升级等等。

　　尽快改变这种城市建设与城市管理不协调状况的突破口在哪里？2002年，市城管局在充分调研的基础上，一份关于“建立大城管、实行重心下移”的调研报告送到市委、市政府主要领导人的案头。市委、市政府高度重视，立即作出科学决策，通过采取财政全额拨款方式，充实街道办、社区居委会等基层城管力量，保障基层街道办、居委会人员经费，此举理顺了市、区两级关系，健全了管理机构，充分调动基层的积极性，有力地促进管理职能、运作机制、工作方法和管理手段的转变。

　　罗湖区一位从街道办调到区政府工作的“老城管”坦言，过去他在基层时，由于城管缺少人力、物力、财力，又没有执法权，他们往往以安排下岗员工、残疾人就业等名义，向有关部门申请办灯光夜市等方式收取一定费用，城管工作没时间管，也不敢动真格管，“想管的人看不见、看得见的人管不了”。现在，基层单位经费足，申请办灯光夜市等形式创收现象不见了，营建良好的人居环境吸引投资，正成为基层干群的普遍共识。

　　市城管局作为市容环境总负责政府部门，2002年以来，该局将原先执法队向各区分流了135名人员，同时将散点分布的事项，如环境卫生、城管执法等放在各区管理，确立各级城管部门是辖区市容环境总负责部门，市城管局负责业务监督、检查和行业管理。各区级城管部门也步调一致，把过去集中在区里的执法队伍，组建成若干分队，下派到各街道办，执法队伍实行区、街道双重领导。

　　“基层力量不充实，市、区城管部门不放权，深圳现在‘想管的人看得见，看见的人管得了’这种城管可喜局面根本不可能出现。”市城管局局长吴子俊如是评价。

　　城市管理点多、线长、面广，与群众日常生活息息相关，老百姓对政府期望值非常高。近几年，深圳市委、市政府坚持以人为本，把解决老百姓日常生活中的热点、难点放在首位，并将之作为深圳城管近几年工作的重心。2003年，深圳开展“净畅宁工程”建设，城市变得整洁、通畅，百姓安全感增强。目前，全市100多个城中村环境卫生明显改善，专业清洁公司进村负责环卫清扫这一模式普遍推广，内街小巷连续性清扫保洁制度开始落实，主干道保洁时间由过去晚9时延长到晚12时。“门前三包”由过去“包卫生、包绿化、包治安”，赋予“包卫生、包秩序、包监督”的新内涵。2004年，“梳理行动”拆除了3800多万平方米的乱搭建，多年来困扰深圳城管、严重影响市容环境的顽症基本被解决，大量国土资源和城乡空间得到有效恢复和保护。市民对“梳理行动”总体满意度达96.8％，88.9％的受访者表示通过“净畅宁工程”和梳理行动，对深圳创建“服务型、有权威、负责任”的政府的认同感得到增强。目前，深圳正开展一场声势浩大的“清无”行动。这些活动难度大、困难多、情况复杂，但都解决了一批城管“老大难”，百姓得到了实惠，无不拍手称快。

　　严格执法治理城管顽症

　　要依法管理城市，这是近几年深圳决策者积极探索城管工作的又一亮点。在积极推进法治城市建设过程中，深圳借鉴香港等城市管理经验，率先在罗湖试行城管综合执法试点。之后，经过国务院批准，深圳相对集中行政处罚试点工作在全市铺开。在执法范围上，深圳以国务院规定的范围为基础，除了原城市市容市貌、环境卫生等城市管理全部行政处罚权外，还围绕“大城管”目标扩大了执法范围，增加了环保、水务、卫生、工商、规划与土地监察、畜禽屠宰等六个方面的部分行政处罚权。这一举措精简了执法队伍，避免了交叉执法，节约了执法成本，使深圳城管实现了三个重大转变：从重复执法到集中统一执法转变，从单一市容管理变为全面履行职责，从“小城管”变为真正的“大城管”。

　　严格执法是城市有效管理的重要手段。深圳作为全国城市管理综合执法试点城市，从严管理执法队伍，全面推行“过程管理”，实行行政执法量化考核制度，为维护城市秩序和健康发展发挥了重要作用。

　　一支高素质的执法队伍是严格执法的重要保证。目前，我市城管执法队伍有1000多人，人手少、任务重、压力大，抓好队伍的质量建设，提高执法效率显得尤其重要。综合试点开始近4年来，深圳始终把抓好执法过程管理、严格规范执法行为作为头等大事。深圳市政府和市城管局先后出台了《城管行政执法工作程序规定》、《城管行政执法责任制管理办法》等一系列规范制度。从去年起，深圳在执法队伍中开展达标升级活动，建立执法队伍的激励机制。这些制度和措施对城管执法程序、上路时段、罚没物品、执法量等作出严格规定，使执法全过程置于规范、监督之下，确保了执法队伍的质量和执法效率，基本实现了行政执法“空间上无盲区，时间上无盲点”的覆盖式管理。

　　今年，市城管局又在全国首创了城管执法督察红黄牌警示制度，力求从内部监督入手，坚决克服行政执法不作为问题。该项制度规定：凡同一个问题被督察3次书面警示的执法队；辖区内存在“黑点”且连续3次被发现并曝光的执法队；城管“110”转办的新闻媒体曝光、市民投诉的案件每季度内有2次以上不按规定时间及时处理，以及不依法行政，有包庇、保护和勾结被处罚对象的，督察部门将给予黄牌警告。如果同一个问题被两次黄牌警告的，将给予红牌警告。今年5月份，南山区某执法队因管理荔枝摊档不力被出示首张黄牌警告。

　　为了有效地指导和协调各区开展工作，2000年以来深圳城管逐步建立了严格的、规范化的监督检查制度。在市容环境综合整治方面，《深圳市容环境辖区管理责任制量化考评》成为标尺，每项检查都有通报、有排序；环卫、爱卫方面，“鹏城市容环卫杯”竞赛规定得明明白白。除此之外，市城管局从2001年起建立了局领导带领职能部门负责人每周两次上路巡察的例行制度，其中一次是在非上班时间巡察。每次巡察都有巡察纪要，发现问题当场解决。

　　这些从严管理队伍的措施，促使基层单位形成你追我赶的良好态势。据统计，全市城管2004年日均执法量为4945.1宗／天，是2000年日均执法量377宗／天13.1倍。

　　借高科技打造“数字城管”

　　如何加快特区外城市化进程，使特区内和特区外协调发展，提高城市管理的整体水平，成为深圳城管今后一个时期的紧迫任务和发展方向。

　　市城管局局长吴子俊表示，目前他们正着手在全市范围内建立数字化城市管理系统，提高管理效率。这一系统主要包括：依托数字技术，设立统一的城市管理信息平台，建立相互独立、相互制约的监督中心和指挥中心，形成城市管理体制中的两个“轴心”。同时，把城市管理的对象分为城市部件（如公用设施类、道路交通类、市容环境类、园林绿化类、房屋土地类及其它有关设施）和事件（如市容环境、宣传广告、施工管理、突发事件、街面秩序）两部分，并对各部分实行编号，按区域分为许多单元和网格。“数字城管”建立后，可以及时发现城管问题，及时监督责任单位解决问题，实现了城管信息真正落实。