转型期行业组织管理体制改革和发展：体制内生成与体制个生成_新闻中心

转型期行业组织管理体制改革和发展：体制内生成与体制个生成

http://www.sina.com.cn 2005年10月13日14:30 公益时报

在中国的经济转型期，行业组织经历了一个“体制内生成”（存量转型）和“体制外生成”（增量突破）的双向互动过程。　　所谓“体制内生成”实际上是指计划经济体制中由政府统一实施的行业管理转变为市场经济体制中以行业组织实施为主的行业管理，这种转变主要来源于两种需要，一是市场化改革使得国有企业和集体企业规模和范围在逐步缩小，进而使得计划经济体制中以国有资产为纽带、以专业经济管理部门直接对国有和集体企业“条条”管理的功能逐渐减弱，市场经济的完善和发展对行业自律管理和协调的需求逐渐增强；二是政府在市场化改革中对经济的干预逐步减少所导致的机构改革和职能转变的需要。“体制内生成”的行业组织面临的问题主要是如何使“政会不分”变得“政会分开”，使得行业组织在市场经济中成为真正的行业利益代理人。　　所谓“体制外生成”的行业组织是指在市场经济发育过程中为了解决合约实施不完善，和适应随市场范围扩大而产生的行业发展和演化需要而自发产生的行业组织，如1990年代初温州地区大部分行业组织（行业协会和行业商会）和近几年发展极为迅速的工商联系统的民间行业商会。这种途径生成的行业组织通常受到政府业务主管部门的干预较少，相反常常是在地方政府直接或间接支持下得以发展壮大。　　这两种不同路径生成的行业组织业已在某些地区和某些行业出现相互融和的迹象。尽管某些地方政府在努力创造制度条件企图理顺行业组织的管理体系，但由于现存的条块分割的限制竞争的双重管理体制严重阻碍，我们还很难看到这种存量和增量的上下融和在不久的将来会成为一种大趋势，并最终推动全国性立法，建立起具有中国特色的行业组织管理体制。　　以下我们将首先从体制内外两条主线简要描述我国行业组织在转型时期未完成的改革过程，其次将介绍以上海、深圳为代表的地方政府改革行业组织管理体制的尝试，最后将分析和评价这些改革的得失，指出构建未来行业组织管理体制必须逾越的若干制度障碍。　　（一）体制内行业组织的生发状况　　我国的行业组织最多发布在第二产业，这些产业在1998年前分散由各个工业部门管理，1998年集中到原国家经贸委管理，同时增加了国内商业和流通类行业组织，是体制内行业组织改革最为频繁的行业。本小节主要针对这些行业组织，不包括农业、电子信息、进出口与境外服务、建筑和房地产、旅游和交通运输业内的行业组织。　　通常认为，行业组织是同行业的各企业在自愿的基础上为了谋取和增进自身的共同利益而组织起来的社会经济团体。而实际上，在“体制内生成“的行业组织从来就不是同行业的各企业在自愿基础上组建起来的，而是出于政府转变职能，即“政企分开”或“政资分开”的改革需要，带有浓厚的“官办”色彩。但应该指出，行业组织的基本含义本身就蕴含的规范的行业管理的制度框架，为“体制内生成”的行业组织发展奠定了方向。这就是说，当初出于市场化改革的需要，“政企分开”或“政资分开”要求政府的行业管理职能和机构精简和重组，而且行业组织自然成为政府机构改革的过渡性安排，但是，行业组织这种塑造行业发展秩序的制度安排一旦被选择，其内在的规范性要求就必然使其不断得到规范，除非市场化改革倒退。因此，随着市场化改革和发展的深入，随着非国有企业发展、市场规模扩大、市场竞争程度加剧，“体制内生成”的“官办”行业组织必然进一步转变为“民办”，但是这仍然是“体制内”的演变，即从“政会不分”到“政会分开”。　　从政府的行业管理体制改革历程来看，行业组织改革和发展经历了四次浪潮。第一次浪潮兴起于1980年代初期，国务院根据“按行业组织、按行业管理、按行业规划”的原则，相继组建中国包装技术协会（1980年）、中国食品工业协会（1981年）、中国饲料工业协会（1985年）、中国汽车工业联合会（1987）等。同时，政府还制定了《国民经济行业分类和代码》，为行业组织规范发展奠定了基础。　　第二次浪潮兴起于1980年代末，政府机构改革进一步深入，撤销了行政性公司，包括省市二级行政性公司，又兴办了一大批行业组织，其中典型的是，中国汽车工业协会（1990年，由中国汽车工业联合会更名而来）。　　第三次浪潮发端于1993年，中央将专业经济部门分为两类行业管理机构，一类改为国有资产经营实体，即行政性控股公司（或企业集团），如撤销航空航天工业部，组建了中国航空工业总公司和中国航天工业总公司；一类改为行业总会，作为国务院的直属事业单位，代行政府的行业管理职能，为此撤销了纺织工业部和轻工业部，分别组建中国纺织总会和中国轻工总会。　　第四次浪潮发生于1998年、2000年两次进一步地撤销国家工业管理局，归口国家经贸委，同时下放200项职能到地方政府、企业和行业组织，尤其是在2000年又成立了8个综合性行业总会（加上建材工业联合会和电力企业联合会一共是10家），作为峰会代理259个全国性二级行业组织及其他协会，这10个综合性部门协会先是由国家经贸委归口管理，但在2003年的机构改革中，因经贸委被分拆又整体转移到新成立的国资委，由国资委办公厅研究室负责联系这些行业总会，并成为它们的业务主管部门。由于行政资源的明显不足这些行业总会被授权代管各行业内的二级行业协会。原经贸委产业政策司行业协会办公室则被转移到新组建的发改委；同时原经贸委负责国内贸易的贸易市场司被转移到新组建的商务部，但其对口管理的中国商业联合会和中国物流和采购联合会却被继续保留在国资委。在地方省（直辖）市一级，相对应的行业组织有的继续留在经委系统（如重庆），有的则划归到国资委（如安徽）。　　值得一提的是原国家经贸委在推动体制内行业组织转型过程中所做的努力，这种努力很大程度上源自把自己改造成中国的“通产省”的愿望。　　早在1993年，国家经贸委就起草了《商会法》，之后又起草了《行业商协会管理条例》但一直未被列入全国人大甚至国务院的立法计划中。它只好在1997年印发了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》，并于1999年又印发《关于加快培育和发展工商领域协会的若干意见》（试行）。《方案》和《意见》对试点行业协会的性质和地位、行业协会的职能及其来源，以及行业协会组建中的三跨（跨所有制、跨部门、跨区域）原则和一业一地一会原则都作了详细的表述。而且我们注意到在《方案》中的四个试点城市（上海、广州、厦门和温州）中有民间商会最为成功的温州，而温州最著名的五家商会即灯具商会、鞋革工业协会、服装商会、烟具协会和眼镜商会都被温州市政府列入试点单位。　　现在看来，在某种程度上，这两个规章性的文件其实奠定了未来有关行业商协会专门法律（规）的基础。但是，这两个文件对已有的脱胎于传统部门的全国性行业协会与地方性行业协会之间的关系（是总、分会关系抑或会员关系）没有明确。这就有可能出现全国性行业协会“空心化”的趋势，因为地方垄断性的行业协会完全可以独立于全国性的工业协会而存在，全行业整体利益的信息和协调链就必然是断裂的。其次，这两个文件侧重强调的是行业协会为政府提供辅助作用的功能，对自治性行业协会的集体协调功能重视不足。再次，政府过多地转让其原有的合理或不合理的管制职能，一方面在公共财政补贴不足的情况下，有可能增加行业协会的成本负担，另一方面则可能使本应取消的某些政府管制权得到合法延续，而这恰恰是与协会会员企业的利益背道而驰的。因此政府权力和职能授予的社会合法性还有待协会新老个人和团体会员的承认，并非政府一厢情愿的事情。　　尽管如此，经贸委的解散毕竟是一件遗憾的事情，它实际上中断了一个尝试日本模式的梦想；而且将10大行业总会及其261家全国性二级协会张冠李戴地转移给国资委显然是一个倒退，它大大延缓了体制内行业组织与体制外行业组织相互接轨和融和的进程。如今这些国字头的行业组织因为无法扩大其行业覆盖面和增加其社会合法性，其中只有不足1／3得以正常运作。　　（二）体制外行业组织的生发状况　　体制外产生的行业组织具有草根性（由民营企业自发产生，并大量产生于中小城市以下区域，更多集中在消费品领域），但它们的行政合法性来源渠道却不尽相同，有的来自行业主管部门审批并在民政机构登记，更多的却作为非行政主管机构但本身有行政合法性的工商联组织的二级机构存在，但不被民政登记机构承认，因此不具备完整的行政合法性和法律合法性，尽管这对它们的运作不构成致命性的障碍。　　体制外行业组织的发展大致可以分两个阶段：一是1990年代初期以温州为代表的局部突破；二是1990年代末期以工商联下属的民间行业商会名义开始的全面发展。　　1、温州的异峰突起　　温州市行业组织的发轫于1990年代初期，背景是政府整顿混乱的市场竞争秩序乏力，不得不求助同样深受恶性竞争之苦的私营企业家，并放手让他们自我组建行业商协会。前面提到过的几家著名的行业组织都产生于这个时期。温州市行业协会（商会）发展较为成功的原因不仅与温州民营经济发达的特色有关，也与市政府的政策支持分不开。　　据当地学者的一份调研报告，到目前为止，温州市已建立各类经济性行业商会或协会367家。有必要说明的是，这里的行业商会都在民政机构登记注册，但其主管部门却是市工商联（总商会）。温州人解决行业商会完整合法性的办法是，在行业商会申请成立时，需要得到政府行业主管部门形式上的认可，并表示接受后者的业务指导。因此在温州形成了工商联和行业主管部门竞争行业商会主管权的现象，这与国家经贸委解散时，其所属国字头的261家行业组织无人“认领”的局面形成了强烈的对比。但温州的这一实用主义经验却一直很难在其他地区扩散。　　2、工商联民间行业商会的迅速发展　　在20多年的市场化改革过程中，民营企业的数量和规模都发生了巨大的变化，民营经济已占半壁江山。当许多民营企业不认同已有行业协会，想自发建立行业协会而又被行业主管部门以“一地一业一会”为由拒绝在外的时候，各级工商联伸出了橄榄枝。后者在执行原先的统战性政治功能的同时，开始复活其民间性和经济性功能，即以成立行业商会的方式给这些完全自下而上组建的行业组织提供生存和发展的机会。而这种新的制度安排主要来源于中共中央1991年的15号文件，该文件认可工商联“在县、镇试点中，应选择非公有制经济成分为主的、零星分散的、政府部门不易照顾到的行业”，组建同业公会（显然是拾遗补缺）。但之后在2002年新通过的“中国工商业联合会章程”第24条中更是明确“工商业联合会可按行业设立同业公会或同业商会等行业组织，同级工商业联合会是其业务主管单位。”然而，在民政部2000年（41号文）《关于重新确认社会团体业务主管单位的通知》中，各级工商联却被排除在主管单位名单之外。　　据全国工商联最新的统计资料（参见中华全国工商业联合会，2005），1998年到2004年行业商会总数净增3488个，增加了1．7倍年平均增长率为28．8％。其中县级和乡镇街道行业商会年平均增长率分别为45．8％和52．7％。尤其是2000年比1999年增加了882家，2004年比2003年增加了1432家，总数达到了5507家！同样来源的统计分析可以使我们从以下几个方面全面了解已经进入全国工商联行业商会数据库的3206家行业商会的生存状况：　　活动的有效性。近86％的行业商会能够正常开展各项活动，只有不到15％的行业商会，没有经常开展活动，处于维持的情况。　　行政和法律合法性。有将近三分之一（1056家）的行业商会在各级民政部门注册登记（主要在2000年前登记），三分之二的行业商会没有独立法人资格，由工商联组织成立或由其他部门成立后由工商联联系管理，作为工商联的二级机构存在。但由于无法获得独立社团法人资格，这些行业商会在实际运作中面临着许多障碍，如刻公章、银行开户以及开发票等都只能走“曲线救会”的办法。即便那些已经社团注册的“幸存者”，在年检时也困难重重，而此后成立的行业商会却随时面临被取缔的危险（2002年南昌市的一家摩托车商会即未能幸免）。尽管有些省市地方政府，如杭州、江苏（尤其是南通市）、河南、安徽、湖北、湖南等，实际上已根据市场经济发展的需要，正式下文授权工商联充当行业商会的业务主管部门，并同时要求地方民政部门给予其注册登记。但行业商会的合法性危机远为解除。　　自治性。65．5％（2099家）的行业商会会长由企业家担任，工商联干部、县乡镇干部和专职人员担任会长的比例分别为1．6％、4．6％和2．6％，基本体现了在工商联领导下，企业家办会的原则。大部分商会在遵守国家法律、法规以及工商联章程的前提下，实现了自筹经费，自选领导，自理会务，自我管理，自我服务等。　　行业分布。根据统计，在国民经济行业分类所涉及经济的88个大类中，工商联行业商会分布比较广泛，涉及其中的79个大类。其中分布比较多的前15个行业是：零售业、批发业、居民服务业、餐饮业、纺织服装、鞋、帽制造业、农副食品加工业、非金属矿物制品业、食品制造业、农业、道路运输业、畜牧业、工艺品及其它制造业、家具制造业、木材加工及木、竹、藤、棕、草制品业、金属制品业。　　在我们看来，除了上述生存特点，行业商会的发展还具有其他一些重要的特点：　　行业商会是在工商联广泛而完善的组织网络之上发展起来的。　　行业商会的发展在部分省市县，得到了地方党委的大力支持甚至直接推动。在我国现行政治体制下，行业组织以及其他社会团体如果得不到执政党的支持，最终很难得到发展。　　行业商会的发展开始动摇立基于传统行业协会管理体制的一业一会的格局，客观上引发了新老行业组织之间的竞争。由于行业商会大都在现有行业协会功能疲软或一些缺乏行业组织的新兴产业中出现，由此必然存在同一行业内行业协会和行业商会相互竞争的局面。但竞争同时还带来了行业协会和行业商会之间的融和。虽然我们推荐的行业组织目标模式是一业一地一会基础上的金字塔型结构，但我们认为目前通过大力发展行业商会而非等待行业协会的缓慢转型，将有利于存量的整合，并尽快向一业一地一会过渡。但行业商会的攻城掠地肯定会侵犯众多行业协会，尤其是那些靠政府行政权力资源而一息尚存的行业协会。而如果行业协会的会员大量流失，也势必危及到那些掌握着许多不合理行政权力，并通过下属行业协会寻租的政府主管部门的利益。　　（三）行业组织管理体制改革的地方试验　　目前我国还没有一部适用于行业组织性质的单行法律。目前政府是根据《社团登记管理条例》（以下简称《条例》）来确认行业组织的法律地位。由于行业组织与其他社会团体（类似财团法人和公益法人甚至政治团体）在行为目标、职能配置要求上存在着巨大差异，所以，这部综合性的法规在有些方面对行业组织设置了过多的限制，而在另一些方面方面又存在着规范不足。　　众所周知，这部法规确立了我国目前行业组织的“限制竞争（即‘一业一地一会’原则）的二元管理（行业主管部门审批和民政部门登记）体制”。在这种体制下，与其说政府承担对行业组织的监督审查职责，不如说是对行业组织发展的行政性管制。以上对我国行业组织发展的回顾表明，这一在德国、日本甚至台湾能够有效推动行业组织发展的管理模式在我国却事实上导致了多重消极的结果：一是使体制内产生的行业组织难以尽快转型，造成其中大部分行业协会名存实亡或少部分依靠行业主管部门的不合理管制权苟延残喘；二是使大量体制外产生的行业组织无法获得完全的合法性，并通过竞争推动体制内行业组织的转型和相互融和；三是由于若干次政府机构改革不但始终没有打破行业分割体制，甚至综合性的经济贸易主管部门的设想却半途而废，而且中央政府的机构改革与地方政府机构改革也一直未能保持一致性，因此行业组织的横向和纵向的有机体系一直没有建立起来；四是这一管理体制过于强调行业组织的政治合法性，因而牺牲了市场经济体系所必需的行业组织的功能，造成国内市场竞争秩序长期混乱和无法应付国际贸易摩擦的挑战。　　这些弊端并非为各级公共政策制定者所忽视。中国渐进式市场化改革的经验就在于增量突破和地方试点。如果我们把上述体制外行业组织的发展视为增量突破，则近年来某些地方政府在行业组织管理体制变革上的尝试则可视为地方试点。这一方面的尝试主要来自上海和深圳两个城市。　　1、上海的三元管理模式　　2002年1月，上海市成立了行业协会发展署。将业务主管部门承担的行业业务指导与行业协会业务管理两项职能分开：行业业务指导职能继续由业务主管部门承担，而行业协会业务管理职能则改由市行业协会发展署承担（如人事管理、党的建设、思想政治工作、业务活动等），从而构建起登记管理部门（社团局）、行业业务管理部门（各委办局）和综合发展协调部门（行业协会发展署）的三元管理模式。登记管理部门负责对行业协会的登记管理和年检；业务管理部门负责对行业协会的业务指导和监督；行业协会发展署负责统筹全市行业协会的发展规划，制定改革方案和有关方针政策，协调协会之间关系、政府与协会、市场的关系，承担部分行业协会必须的行政管理事务。市行业协会发展署接受政府委托，是行业协会的管理协调机构，事业编制，全额拨款。行业协会发展署的一个基本功能就是将原本属于各个行业主管部门的协会组建权剥离出来，统一协调。这种模式使得行业协会在规范管理上更具操作性，使政府推动行业协会发展的力度大为增强，加快了政社分离的步伐。而且，行业协会发展署可以解决转型期中所遇到的一些问题：跨部门的行业协会，可以挂靠行业协会发展署等。　　2、深圳的新二元管理模式　　深圳市从2002年开始就对行业协会管理体制与职能进行新的探索。2003年将促进行业协会发展列入深圳市机构改革方案之中，并报广东省政府批准。2004年6月22日深圳市行业协会服务署正式挂牌成立，承担行业协会申请成立的登记前审核工作。该机构作为深圳市人民政府直属行政事务机构，副局级建制，内设综合协调处、指导监管处，负责培育、监管、规范、服务行业协会，根据市政府授权，履行《社会团体登记管理条例》规定的行业协会（限于从事货物贸易、服务贸易的经营单位组成的行业协会）业务主管单位（法律、法规另有规定的除外）的职能。这些规定措施实际上将分散于各业务主管部门的职能全部集中在行业协会服务署，取消了工商类行业协会的业务主管单位，明确授权行业协会服务署行使其原有业务主管单位的职能，变分散复杂的“旧二元管理模式”转变为集中简便的“新二元管理模式”。同时，这种“新二元管理模式”取消了传统的到行业主管部门申请筹备的程序，直接由行业协会服务署承办受理并审核，经服务署同意后，就进入民政登记程序。　　无论是“三元管理体制”还是“新二元管理体制”都只是在政府部门之间权力的重新配置，而并没有取消或减少政府对行业协会的管理权力。但其共同的目的是为了削弱了行业主管部门与行业协会的联系。就我国目前已有的旧二元模式、上海的新三元模式和深圳的新二元模式看，深圳的新二元模式是一个更优的选择。因为，按照深圳新的二元管理模式，即社团登记管理机关现有的法定职能不变，负责行业协会的设立、变更、注销的登记和备案，对行业协会实施年检和监督检查；行业协会服务署负责行业协会的总体规划、布局调整、政策制定、协调管理，行使原业务主管单位的职能，培育、指导、监管和规范行业协会的活动，促进政府与行业协会的沟通联系，建立政府与企业对话沟通机制，促进行业协会规范行使政府转移或委托给行业协会的有关职能，为行业协会提供服务等。而如原来的旧二元模式，每个行业协会都有一个业务主管机关，上海的新三元模式不仅有原业务主管机关这些“婆婆”，又多了一个行业协会发展署这个“大婆婆”。“婆婆”太多不利于行业协会的发展，不利于政社分开，不利于行业协会的民间化，没有“婆婆”也不利于行业协会的培育、规范和发展。深圳的新二元模式兼顾了二者的需要，这种模式的好处是既割断了行业协会与原业务主管机关的联系，减少了“婆婆”有利于实现政社分开和行业协会的民间化发展，同时又有专门的机构统一负责培育、发展和规范行业协会，以适应当前的需要。　　还有更急进的改革方案。在2004年广东省人大制定行业协会条例的过程中，各方人士在如何改革政府管理方面则面临两种不同意见：一是在双重管理体制下，转变业务主管部门的管理方式，将业务主管单位改变为业务指导单位，减少其对行业协会成立、变更和注销的前置性审批，以及人财物等直接、具体的管理，强化业务主管单位对行业协会的指导和事后监督功能。另一种意见则认为，应该在地方性法规上率先进行突破改革，彻底取消现有的双重管理体制，在《条例》中取消业务指导单位对行业协会的监督管理。这两种意见可以说是在改革程度上的不同，前者是一种较为保守的做法，将业务部门的管理权力变为指导职能；后者则是一种较为激进观点，对现行体制进行了较大突破，主张完全取消业务主管部门对于行业协会的监督管理权，而仅保留登记机关的登记权，形成一种完全的“一元管理体制”。　　但上述三种改革方案都保留了“一地一业一会”的制度，就上海和深圳的试验而言，这样做是可以理解的。在一个城市区域类，如果行业分割的体制被打破，且建立起一个综合的行业组织管理机构，是有可能通过现有行业分类标准或修改行业分类标准对现有的行业组织进行结构调整的。这样，就全国而言，如果各省市都采取这种“防火墙”模式，行业组织的“金字塔”就有了底座。　　（四）评价　　综上所述，我国转型期行业组织的改革和发展似乎体现出多元化和联邦化的特征，离我们所推荐的日本式的法团主义模式相差甚远。但仔细分析可以发现，造成目前这种现状的主要原因有：第一，中央决策层（包括执政党和最高行政机关）对未来行业组织管理模式的选择一直举棋不定，一直没有对旧的相关法规进行修改和搁置新的法律建设。所以今年国家发改委起草的《关于促进行业协会商会改革与发展的若干意见》（征求意见稿）中弱化行业主管部门和鼓励一业多会适度竞争，以及鼓励地方制度创新的建议就不难理解，尽管这些建议最终没有被完全采纳。第二，随着政府管制性职能的进一步弱化和被管理主体的进一步民营化，政府的行业管理性角色也在逐步被虚化，而近几次的政府机构改革事实上加剧了这一趋势：不但政府行政机构的经济管理职能的横向分配日益混乱，而且地方行政机构改革并未与中央行政机构改革保持一致，这给地方政府创新留出了余地。第三，行业经济和以民营经济为主的地方经济的发展的确遇到了国内竞争秩序混乱和国际竞争加剧的空前挑战，而有民营企业的自发需求和地方政府以及工商联的鼓励，行业组织的发展自然会突破现有法规的限制，以弥补体制内行业组织转型过于缓慢所造成的“中介组织”空白。　　因此，我们更愿意相信目前的多元化和联邦化的特征是我国行业组织由乱到治的必经之路，它有利于从根基上重新构造行业组织的微观基础，然后再由下至上地推动金字塔塔中和塔尖的重组，并逐步形成纵横协调，上下联动的行业组织运作体系。但如果要加速这一过渡阶段，还必须获得中央政府的高度认同，并由此进一步推动法律改革、政策创新和政府机构调整的合理化。（作者为中国社会科学院工业经济研究所研究员）（编辑：高力齐凯）　　作者：余晖　　（来源：余晖）