参照《反腐败公约》改进我国反腐机制_新闻中心

参照《反腐败公约》改进我国反腐机制

http://www.sina.com.cn 2005年10月14日09:52 检察日报

■反腐要注重综合立法，应将国际反腐通行的特殊侦查权、特殊强制措施、特殊证据制度纳入立法规范。　　■反腐败要特别强调加强国际合作，对现行司法制度进行国际化改革。　　■在保护基本人权的前提下可根据需要设立严格于普通公民的措施来约束公职人员。　　２００３年联合国大会通过《联合国反腐败公约》以下简称《公约》，对腐败预防、定罪和执法、国际合作、资产的追回、技术援助和信息交流等作出全面规定。这是迄今为止，国际反腐败法制发展的最新成果。《公约》的规定和体现的反腐败理念，有益于推动我国反腐败刑事司法制度的改革。　　■反腐败刑事诉讼立法的体系化　　《公约》主张全方位综合立法，比如对有关预防腐败问题，就涉及制定预防性反腐败政策、设立预防性反腐败机构、加强公共部门管理、制定公职人员守则、建立公共采购和公共财政管理、增加公共行政部门透明度、加强防止司法机关腐败、防止涉及私营部门腐败、推动社会参与、加强金融管理等方面的立法等。　　我国目前立法对于反腐败以刑法为依托，缺乏《公约》所主张的综合性反腐败法，现行刑事诉讼法只有关于检察院职务犯罪案件管辖权等少数相关规定，其他如关于“初查”、“请示报告”等特殊诉讼规定，都是检察机关内部规定，效力不高。国际上有关特殊侦查权、特殊强制措施、特殊证据制度等特别程序的规定，在我国法律中也几乎处于空白状态。因此，笔者主张，或者在刑事诉讼法中设专门章节对反腐程序进行规定，或者制定专门的《反腐败法》作为刑事诉讼的特别法。　　■反腐败刑事司法制度国际化　　腐败已成为“世界性犯罪”。《公约》全方位规定了国际合作问题，要求缔约国应当在刑事案件中相互合作，在与腐败有关的民事和行政案件调查和诉讼中相互通过引渡、被判刑人的移管、司法协助、执法合作、联合侦查、在国际间采取特殊侦查手段、加强技术援助和信息交流等方式开展国际合作，其突出贡献在于详尽规定资产的追回和返还。　　我国目前刑事诉讼法涉外部分较为薄弱，刑事诉讼法只有一个条款对“刑事司法协助”问题进行原则规定。其他有关司法协助的具体操作程序，也仅见于“两高”和公安部的内部规定，在执行时存在部门化倾向，缺乏统一进行国际合作的机制。　　因此，为扩大我国在国际反腐败刑事司法方面的合作和交流，必须对现行司法制度进行国际化改革，如建立对等协作的司法协助机制，对国际联合调查等进行规定。　　■反腐败机构设置合理化　　随着腐败变得越来越复杂，传统的法律强制执行机构侦查和揭发腐败的能力变得越来越弱。此外，在一个腐败成为普遍现象的体系里，传统的法律强制机构自身就有可能产生腐败的官员。从反腐败能力和有效性考虑，一个反腐败机构必须具有以下特点：在政府的最高层中赢得政治支持；在政治上和操作上有独立性，这样甚至可以调查政府高层的腐败；要有足够的权力来查阅文件和询问证人，并且领导层高度清廉。　　与此相应，《公约》强调设置专职机关，重申《打击跨国有组织犯罪公约》关于设置预防腐败机构、设置国际联合侦查机构的规定。《公约》第三十六条规定，应当确保设有一个或多个机构或者安排调查报告人员专职负责打击腐败。第六条重申《打击跨国有组织犯罪公约》第三十一条的规定，要求应当确保设有一个或酌情设有多个预防性反腐败机构，并将这些机关的名称和地址通知联合国秘书长；第四十九条重申《打击跨国有组织犯罪公约》第十九条的规定，要求应当考虑缔结双边或多边协定或安排，就涉及一国或多国侦查、起诉或者审判程序的事宜建立联合侦查机构；在多边机构建设问题上，明确提出采取措施防止司法机关腐败，第十一条规定在不影响审判机关和检察机关独立性的情况下，应当采取措施防止这类机构出现腐败，加强其人员的廉洁性。　　《公约》关于加强专门预防机构、专门审判机构建设，加强对司法机关监督的要求值得重视。我国目前反腐败机构主要有执政党的纪律检查机关、行政监察机关和检察机关。虽然纪律检查机关和行政监察机关合署办公，但由于其领导体制和立法赋予的职能不同，形成执政党、政府和司法机关三个不同系统各负其责，由执政党纪律检查机关进行组织协调的格局。就司法机关而言，检察机关被宪法定位为法律监督机关，担负有对普通刑事案件的起诉、侦查监督、犯罪预防等职能，并非专门的反腐败机构。在这些机构中，只有内设机构反贪污贿赂局是专门的反腐败机构，在现行法律中，未明确该局的法律地位。我国现阶段的反腐败机构建设应在已经有专业化的反腐败侦查机构——反贪污贿赂局的基础上，以立法的方式确认其法律地位。并可考虑在人民法院审判序列中，分立设置专门的反腐败法庭。同时，加强监督机制的体制性和程序化建设，改变目前对司法机关监督缺位和监督弱化的局面。　　■反腐败职能配置广泛化　　《公约》提出允许采用特殊侦查手段，结合国际社会加强反腐败机构职能的趋势，我国刑事司法制度也应进行改革：一是提倡公开秘密结合或强化秘密侦查权。这一方面是由于腐败犯罪人往往具有一定权势和反侦查能力，公开侦查阻力较大，另一方面是由于公职人员的职务原因，公开侦查将影响其执行职务所需要的公信力。二是提倡反腐败侦查职能应具有“多科性”。由于腐败犯罪具有复杂性，应综合运用会计、金融、税收等经济学科的方法展开侦查，而审计方法在经济学科中具有综合性质，因此，应将审计职能配属反腐败机构；三是建立强制作证和特殊强制措施体系，腐败犯罪知情人往往以保守公务秘密为由，拒绝作证，以职务形成的权力对抗干扰侦查，赋予反腐败机构可以强制作证和通过程序剥夺或暂时停止腐败嫌疑人职权的职能是必要的。　　■反腐败领域人权保障理性化　　在现代诉讼模式的设计上，总是在控制犯罪和保障人权之间寻找平衡点，可以认为，人权保障是刑事诉讼的总体流向，但在反腐败领域，正如《公约》第三十条所言，应“保持一种适当的平衡”，对公职人员的权利进行适当限制：既照顾到公职人员履行其职能所给予的豁免或者司法特权，又照顾到在必要时对其腐败犯罪的侦查、起诉和审判的可能性；为确保犯罪人出庭，应慎重对待保释；在无罪推定的基础上，可对腐败犯罪人先行撤职、停职或调职。显然，这些规定是为在公职人员的权利与反腐败司法职能之间建立平衡。我们在建构以人权保障为中心的刑事诉讼体系时，必须考虑到反腐败司法制度的特点，在反腐败领域，应当平衡地设计人权保障制度。近年来专门制定特别的反贪污贿赂法的国家，都对官员的人身自由、财产权利等作特别限制，如收缴旅行证件；无证搜查与逮捕；严格的财产申报；设立禁止令、责任令、没收令制度等。我们认为，在司法制度的设计上，既要考虑对公民权利的保护，不能用超越法律的手段来对待公职人员，也要考虑反腐败的需要，使用一些严格于普通公民的措施来约束公职人员，以有效打击和惩治腐败。　　（作者单位：四川大学法学院）