村民罢免村官法律适用难

　　方圆观察

　　现行村委会组织法有关条文

　　第十六条 本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会

　　第十七条 ……召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，所作决定应当经到会人员的过半数通过。必要的时候，可以邀请驻在本村的企业、事业单位和群众组织派代表列席村民会议。

　　本网记者 陈丽平

　　目前，全国各地普遍进行的第六届村民委员会换届选举工作已接近尾声。村民们反映，本届选举工作组织有力，程序规范，是历届村委会选举最成功的一次。但在选举过程中，也暴露出一些问题，罢免程序的不规范就是各地突出反映的问题之一。

　　罢免是选举权的延伸，是选举程序中的一种特殊形式。在我国村委会的选举制度中，选举权和监督权是不可分割的整体，监督权是选举权的后续，是对选举权的保护。监督的形式有多种多样，如提出批评、意见和建议等。其中，最根本、最重要、最严厉的一种形式就是罢免。

　　但因法律规定不够完善，罢免村委会成员在实践中仍遇到一些不容回避的问题。

　　罢免不应依赖村民会议

　　案例：黑龙江省嫩江县临江乡博尔气村根据部分村民的要求，于今年3月17日对现任村委会主任赵某进行了罢免投票表决。结果全村803名有选举权的村民，有41人在规定的期限内参加了罢免投票。县、市、省级民政部门依据村委会组织法第十六条“……罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”的规定，认定罢免表决程序合法，结果有效，罢免案未获得通过。而地方人大常委会却依据村委会组织法第十六条“……村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。……”和第十七条“……召开村民会议，应当有本村十八周岁以上村民的过半数参加，或者有本村三分之二以上的户的代表参加，……”的规定，认定参加投票的村民未达到召开村民会议的法定人数，召开的会议无效，投票表决的结果也就无效。主张对现任村委会主任再次进行罢免投票。

　　问题：应当说，民政部门和地方人大常委会的意见都有一定的道理。但依据同一法律规定，在实践中可能会出现悖论。例如，有本村三分之二以上的户代表(未达到有选举权村民的过半数)参加的村民会议，到会人员全票通过了罢免要求。这个事实若引用不同的法条，会得出截然相反的结论：如果适用村委会组织法有关村民会议的法条，达到参加会议的法定人数，会议召开有效；到会人员全部赞同，会议作出的决定有效。如果适用有关罢免案通过的法条，则同意罢免的人数未达到全体村民过半数的法定人数，罢免提案未获通过。于是就有了这样的悖论：罢免投票既然是一次村民会议，而有效的村民会议作出的有效决议，却不能保证罢免提案的通过。这样的村民会议还能算是村民会议吗？如果召开罢免投票的村民会议达不到法定人数，村民会议就要永无休止地反复召开下去，这既不符合罢免的法理，也违背了立法者的初衷。

　　立法建议：修改村民委员会组织法，在对举行罢免投票的会议形式的表述上，将“村民会议”修改为“罢免会议”；对参加罢免会议的人数不作限定性规定，只要告知充分，时间充分，参加投票的渠道充分(如邮寄罢免票、委托投票等)，即使参加罢免会议的选民很少，罢免投票表决也应当有效。

　　被判刑的人能继续当村委会主任吗

　　案例：2004年9月4日，上海市警方根据群众举报，拘留了涉嫌挪用公款的张村村委会主任周某。9月28日，张村438名村民联名写信，请求对周某从宽处理，理由是周某人缘好，比较年轻，应该给其改过自新的机会。今年1月16日，当地人民法院认定周某非法挪用公款8万元，判处周某有期徒刑一年，缓刑一年。

　　问题：村委会组织法规定，本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村委会成员。罢免村委会成员须经有选举权的村民过半数通过。但是，对于罢免村委会主任的村民会议由谁主持，如果村委会不召开村民会议如何处理，法律没有明确。按照《上海市村委会选举办法》的规定，罢免村委会成员有两种途径，一是本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员；二是乡镇人民政府对严重违反国家法律、法规受到处罚，或者连续6个月以上无正当理由不参加村委会工作的村委会成员，可以向村委会提出罢免建议。村委会应当在接到罢免要求和罢免建议后三十日内召开村民会议投票表决。如果村委会逾期不召开村民会议表决罢免要求时，乡、镇人民政府可以召开村民会议投票表决罢免要求。部分盛自治区、直辖市的村委会选举办法，对这种情况作了相应的规定，即“村委会成员严重违反国家法律、法规受到处罚的，自处罚生效之日起，其职务自行终止”。从法律的角度来看，目前基层处于一种尴尬的两难选择状态：地方法规的部分条款可以解决问题，但上位法村委会组织法却没有规定。地方法规自行规定存在有违上位法之嫌。

　　立法建议：在村委会组织法中明确规定，村委会成员有被追究刑事责任、违反计划生育政策法规、连续3个月不履行职责等行为，其职务自行终止或解除，而无需启动罢免程序。这种对村委会成员丧失起码的任职条件的情况设置一个最低限度的自行退职标准，切合农村的实际，也十分必要。

　　对虚假联名的组织者缺乏具体处罚规定

　　案例：今年5月，天津市宝坻区某村，400名村民联名要求罢免本村村委会成员。镇政府将18位镇干部分成六组，及时入户对全村861名选民进行调查核实。调查结果：有129人同意罢免；有21人虽然在罢免联名上签字，但罢免组织者是告诉因其他事情(如分地、土地发包等)要他们签字；有141人根本不知此事，但联名名单却有其签名；签名者中还有8人是未成年人；有5人是重复签名；有16人人名为组织联名者杜撰。因联名同意罢免的村民只有129人，不足全村有选举权的村民861人的五分之一。镇政府决定撤消罢免案，对联名的组织者予以批评教育。

　　问题：村民委员会组织法规定：有五分之一以上村民联名，可以提出罢免村委会成员的申请。但该法对罢免理由失实，尤其是少数人采取虚假联名的方式提出罢免案的问题，没有明确的处罚规定。所以，镇政府对这种行为只能是批评教育。

　　立法建议：修改村委会组织法，对采取虚假联名等非法方式提出罢免案的组织者，规定具体的处罚措施。

　　（责任编辑：徐艳丽）