江苏启东市委书记:突出体制机制创新 推进乡镇综合配套改革

　　深化乡镇综合配套改革，是巩固农村税费改革成果、推动农村经济社会加速发展的迫切要求。从去年10月份开始，我们精心组织、周密部署，以改革乡镇领导体制、干部选拔任用制度、乡镇行政机构设置、事业站所设置、行政事业单位用人制度为重点，整体推进乡镇综合配套改革，至今年2月下旬，基本完成了各项改革任务，为乡镇经济社会既快又好发展注入了新的生机和活力。

　　一、改革的直接动因

　　机构庞杂、冗员过多、效率低下的问题，在乡镇一级普遍存在，尤其是随着农村税费改革深入推进和农业税全面取消，乡镇财政收支不平衡的矛盾更加突出，一些乡镇入不敷出、财政难以正常运行。从我市的情况来看，同样存在着这样的矛盾：

　　在领导体制方面，乡镇一级党委、人大、政府三套班子成员完全分立，不仅职数过多，而且容易产生内耗，造成党政合力不强、工作效率低下，影响了基层党政组织的凝聚力、战斗力。据2004年6月统计，我市乡镇共有副科级以上领导干部370人，每个乡镇平均在15人以上，多的乡镇超过了20人。由于职数过多，形成分工重叠，一个条线工作往往有几个领导同时分管，领导职责不清，谁都需要负责，谁都不能完全负责。

　　在机构设置方面，乡镇机关一般都设有六大办公室，同时还有企管、农经、农技、水利、农机、文化、广电等10多个事业站所，加上各种附属机构，乡镇内部机构总数不下于20个。机构过多，必然导致人员庞大。同时，乡镇机构设置不科学、不合理，极易形成政府职能的越位、错位和缺位。

　　在人员编制方面，乡镇行政事业人员偏多，人头费用大，财政负担重。2001年机构改革时，我市核定乡镇行政事业编制2144名，其中行政1014名，事业1130名。据2004年6月底统计，我市实有乡镇行政事业人员1926人，其中行政913人，事业1013人，平均每个乡镇在70人以上，大的乡镇接近170人。尽管总数控制在核定的编制以内，但从乡镇的实际要求看，特别是从农村税费改革后乡镇财政运行的现实情况看，乡镇行政事业人员偏多的矛盾还相当突出。

　　在财政运行方面，由于人员过多、人头费用基数大，加之近年来逐步提高工资、补贴，乡镇财政刚性支出不断增加。另一方面，农村税费改革之后，尤其是农业税逐步降低以至全面取消，对乡镇财力影响很大。2003年，我市农业税总计为7498万元。2004年农业税下调3个百分点，减少乡镇财力2856万元。今年全面取消农业税，将直接影响乡镇财力3898万元。

　　乡镇工作运行中的诸多矛盾和困难，归结到一点，是体制性、机制性障碍的外在表现。加快推进乡镇改革，成为各级党委、政府热切关注的一个十分重要而紧迫的课题。我们深入分析客观形势，深刻剖析启东经济社会发展中的现实问题，清醒意识到，推进乡镇改革是大势所趋、形势所迫。早改革早主动，不改革举步维艰。只有改革，才能彻底消除体制性、机制性障碍，为乡镇加速发展注入新的生机和活力；才能进一步加强农村基层党政组织建设，强化党的执政基储提高党的执政能力；才能不断巩固农村税费改革成果，加快农村全面小康建设步伐。党的十六届四中全会作出了《关于加强党的执政能力建设的决定》，明确提出了加快推进政治体制改革、改进基层党政组织设置、扩大党政领导交叉任职、推进基层民主政治建设、创新干部选拔任用制度等一系列要求，极大地鼓舞了我们实施乡镇综合配套改革的信心。通过改革，全市24个乡镇领导干部（含乡镇党委委员）由原来的370名减少为221名，精简率40.3%；行政人员由913名减少为691名，精简率24.3%；事业人员由1013名减少为572名，精简率43.7%。全市共有575名乡镇行政事业人员提前退休、提前退养、离岗退养，其中行政人员254名，事业人员321名；有47名行政事业人员辞职创业，其中行政人员4名，事业人员43名。

　　二、改革的主要内容

　　针对我市农村经济社会发展的现实要求，针对农村基层党政组织建设的实际状况，我们以推动体制创新、机制创新为着力点，提出了综合配套、整体推进的改革思路。我们坚持以“三个代表”重要思想和党的十六大、十六届四中全会精神为指导，以进一步解放农村社会生产力、推进农村经济社会全面协调发展为目标，以创新乡镇领导体制、创新乡镇行政管理机制为核心，以推进基层民主政治建设、改革领导干部选拔任用制度为重点，全面实施五大改革。

　　一是改革乡镇领导体制，重点是精简职数、交叉任职。我们根据各乡镇人口数量、耕地面积、财政收入、经济总量等指标，将全市24个乡镇分四个档别，按档别确定乡镇党政领导职数。一档乡镇设党委委员13名，领导职数9名；二档乡镇设党委委员9名，领导职数7名；三档乡镇设党委委员9名，领导职数6名；四档乡镇设党委委员7名，领导职数4名。乡镇党政领导实行交叉任职，乡镇党委书记兼任乡镇长，一名副书记兼任人大主席、纪委书记、政法委书记，一名副书记兼任常务副乡镇长，人大、政府其他副职由党委委员兼任。党外干部被选为副职的，所在乡镇相应增加领导职数。通过改革，乡镇党委、人大、政府领导职数从249人精简到162人，减少87人，精简率为35%，乡镇平均领导职数由10.4人减少到6.7人。

　　二是改革领导干部选拔任用制度，重点是扩大民主、公推直眩进一步扩大民主，把对干部谁好谁差的评判权、谁上谁下的选择权交给群众。由全体党员、群众代表推荐乡镇党委委员初步候选人，由党员代表大会直接选举产生乡镇党委委员、副书记、书记。同时，按照有关规定和法律程序，依法选举产生乡镇人大、政府领导班子成员。

　　三是改革乡镇行政机构，重点是界定职能、精兵简政。根据乡镇经济社会发展的实际，围绕加强经济建设、完善社会管理、强化公共服务的职能要求，按照精简、统一、效能的原则，将乡镇行政机构统一设置为“四办一所”，即党政办公室、经济发展办公室、政法综治办公室、社会事务办公室、财政所。在确定行政机构的同时，重新核定乡镇行政人员编制，乡镇行政编制总数从1014名精简到691名，减少323人，精简率为32%。

　　四是改革乡镇事业站所，重点是区划职责、分类管理。原则上将行政执法职能划归县级行政主管部门，行政管理职能由乡镇政府承担，公益性服务职能由乡镇事业单位承担，经营性服务职能走向市常在机构设置上，合并农经、农技、水利、农机、畜牧兽医、渔技等事业站所，建立农业综合服务中心，主要承担涉农服务职能。将企业服务站、劳动和社会保障管理服务所，划归经济发展办公室管理；将计生服务站、建设管理服务站、文化站，划归社会事务办公室管理。根据事业机构的变化，重新核定乡镇事业人员编制。乡镇事业编制总数从1130人精简到572人，减少558人，精简率为49%。

　　五是改革行政事业单位用人制度，重点是竞争上岗、全员聘任（用）。除“四办”和农业综合服务中心主任由乡镇党政领导兼任外，乡镇其他中层干部及全体行政事业人员根据核定的职数编制和岗位性质，全部实行竞争上岗。上岗人员实行全员聘任（用）制，聘期第一轮为三年，以后每轮两年。对落岗人员进行合理分流。