《中国的民主政治建设》白皮书全文（五）

　　八、中国共产党民主执政

　　在半个多世纪的执政实践中，中国共产党形成了关于民主执政的一系列重要思想，建立了民主执政的制度体系，并正在积极探索民主执政的新途径和新方法。中国共产党广大党员的民主意识不断增强，党的各级干部民主作风明显改善。

　　民主执政，就是中国共产党要坚持为人民执政、靠人民执政，保证人民当家作主，坚持和完善人民民主专政，坚持和完善党和国家的民主集中制，以发展党内民主带动和发展人民民主。2004年9月，中共十六届四中全会作出《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》，将民主执政与科学执政、依法执政一起，确立为中国共产党执政的基本方式，开启了中国共产党加强民主执政能力建设、提高民主执政水平的新阶段。

　　(一)改革和完善领导体制和工作机制

　　中国共产党对国家和社会的领导主要是政治、思想和组织领导，即按照党的基本理论、纲领和路线，通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想教育，发挥党组织和广大党员的作用和影响，实现党的领导。

　　在实践中，中国共产党坚持科学执政、民主执政、依法执政，不断改革和完善领导体制和工作机制，按照执政党总揽全局、协调各方的原则，规范党委与人大、政府、政协和人民团体的关系。一方面，党委在同级各种组织中发挥领导核心作用，支持各方独立负责、步调一致地开展工作，通过这些组织中的党组织和党员干部贯彻党的路线方针政策，贯彻党委的重大决策和工作部署。另一方面，支持人民代表大会依法履行国家权力机关的职能，经过民主讨论和法定程序，使党的主张成为国家意志，使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员，并对他们进行监督；支持政府履行法定职能，依法行政；支持审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权；支持政协围绕团结和民主两大主题，履行政治协商、民主监督、参政议政的职能；加强同民主党派合作共事，充分发挥中国社会主义政党制度的特点和优势；支持工会、共青团和妇联等人民团体依照法律和各自章程独立自主地开展工作，更好地发挥党联系各方面人民群众的桥梁和纽带作用。

　　(二)发展党内民主

　　以发展党内民主带动人民民主的发展，是中国共产党民主执政的重要内容。近年来，中国共产党在发展党内民主方面不断取得新进展。

　　——努力建立健全保障党员民主权利的机制。2004年9月，中共中央颁发修订后的《中国共产党党员权利保障条例》，在党章规定的党员权利义务的基础上，通过总结党内民主发展的新鲜经验，完善了党员民主权利行使的程序，党员行使民主权利进一步制度化、规范化。

　　——健全和完善党的代表大会制度。中国共产党在县以上各级党组织设立党的代表大会制度。党的全国代表大会，省(自治区、直辖市)、设区的市和自治州，县(旗)、自治县、不设区的市和市辖区的党代表大会每五年举行一次。为进一步发挥党的各级代表大会的作用，从20世纪80年代末开始，中国共产党在5个省的12个市、县、区实行了党代表大会常任制的试点工作，取得明显成效。中共中央已决定建立党的代表大会代表提案制度，进一步扩大在市、县进行党的代表大会常任制的试点，并积极探索在党代表大会闭会期间发挥代表作用的途径和形式。

　　——发挥党的委员会全体会议的作用。中国共产党按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则，努力健全完善党委内部的议事和决策机制，重点加强各级党委全体会议的作用。在中共十六届三中、四中、五中全会上，中共中央总书记代表中央政治局常委会向中央委员会报告工作。这是新一届中央领导集体进一步发挥全委会作用的重要举措。各级地方党委领导班子也按照中央的要求，向同级党委全委会述职和报告工作，接受全委会的监督。

　　——改革完善党内选举制度。中国共产党不断健全和完善党内选举候选人提名方式，经过民主推荐，把组织提名与党员提名结合起来。适当扩大差额选举的比例，逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围。

　　——建立健全党内监督机制。2003年12月，中共中央颁发《中国共产党党内监督条例(试行)》，第一次以党内法规形式对党内监督重点、途径和办法等重大问题作出全面规定，明确提出党内监督的重点对象是各级领导机关、领导干部，特别是各级领导班子的主要负责人。2003年12月，中共中央颁发修订后的《中国共产党纪律处分条例》，对新形势下党员各种违纪行为的处理作出了全面具体的明确规定。

　　(三)扩大干部人事工作中的民主

　　多年来，中国共产党不断改革干部人事制度，努力推进干部人事工作的科学化、民主化、制度化进程。

　　一是建立健全科学的干部选拔任用和监督管理机制。2002年，中共中央颁布《党政领导干部选拔任用工作条例》，对领导干部选拔任用工作的各个环节作出全面规定，使这一工作趋于完善。

　　二是推行公开选拔和竞争上岗制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》和中共中央办公厅2004年颁布的《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》、《党政机关竞争上岗工作暂行规定》，对公开选拔和竞争上岗的适用范围、选拔程序、考试考察方法、纪律和监督等作出明确规定，推进了这项工作的经常化、制度化。

　　三是完善党委对干部选拔任用的民主决策机制。在总结经验的基础上，2004年中共中央颁发《党的地方委员会全体会议对下一级党委、政府领导班子正职拟任人选和推荐人选表决办法》明确规定：市(地、州、盟)、县(市、区、旗)党委、政府领导班子正职的拟任人选和推荐人选，一般应当由上一级党委常委会提名并提交全委会无记名投票表决，全委会闭会期间急需任用时，应当征求全委会成员的意见。

　　四是推行国家公务员制度。从1993年10月《国家公务员暂行条例》开始实施起，一大批素质好、年纪轻、学历高的优秀人才通过公开考试、择优录用的办法进入了国家公务员队伍。2005年4月，全国人大常委会审议并通过了《中华人民共和国公务员法》，决定从2006年1月起正式实施这一法律。这部法律的颁布实施，是推进干部人事工作科学化、民主化、制度化的重大举措，对于贯彻依法治国方略和推进社会主义民主政治建设具有重大意义。

　　(四)加强对权力的制约和监督

　　按照建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制的目标，中国共产党把加强对权力约束的制度建设与对干部的有效监督结合起来。一是加强对领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人的监督。包括对民主集中制和领导班子议事规则落实情况，领导干部重大事项报告、述职述廉、民主评议、谈话诫勉、回复组织函询等制度执行情况的监督。二是加强对重点环节和重点部位权力行使的监督。包括对干部选拔任用工作、财政资金运行的监督，以及对国有资产和金融的监管等。三是充分发挥各监督主体的作用，提高监督的整体效能。包括加强党内监督，支持和保证人大监督、政府专门机关监督、司法监督、政协民主监督和舆论监督等。

　　经过长期不懈努力，中国共产党初步探索出一套适合中国国情的制约和监督权力、反腐倡廉的制度、机制和办法。2005年1月，中共中央颁发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》，按照标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的方针，对建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系作出全面部署。

　　近年来，中国共产党按照民主集中制的原则，逐步推行党务公开，建立和完善党内情况通报、重大决策征求意见、领导干部重大事项报告和收入申报等制度，充分发挥制度在反腐倡廉工作中的重要作用。中国共产党将进一步加强反腐败的制度化、法制化建设，不断完善反腐败领导体制、工作机制，制定反腐倡廉法规制度建设的总体规划和中长期计划，更好地用制度和法律规范权力的运行；推动国家立法机关加快廉政立法进程，研究制定反腐败的专门法律，修改完善刑法、刑事诉讼法等相关法律规定；继续深化干部人事制度、司法体制、行政审批制度改革和财政金融体制、投资体制、国有资产监管等方面的改革，以减少和消除产生腐败现象的土壤和条件。

　　中国共产党严肃查办党员干部违纪违法案件，坚决清除和惩处腐败分子。2003年12月至2004年11月，各级纪检监察机关共立案162032件，结案160602件，给予党纪政纪处分164831人。其中县(处)级干部5916人，厅(局)级干部415人，省(部)级干部15人。涉嫌犯罪被移送司法机关的有4775人，占受党纪政纪处分人员总数的2.9%。

　　九、政府民主

　　中国政府是人民的政府。为人民服务、对人民负责，支持和保证人民行使当家作主的权利，是中国政府全部工作的根本宗旨。改革开放以来，特别是近年来，中国各级政府按照民主执政的要求，围绕“形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”的目标，大力加强行政能力建设。2005年2月经修改后公布的《国务院工作规则》，充分体现了科学民主决策、依法行政和加强行政监督的民主精神。

　　(一)推进依法行政

　　1999年11月，中国国务院颁发《关于全面推进依法行政的决定》，明确了依法行政的任务和要求；2004年3月，印发了《全面推进依法行政实施纲要》，提出了用十年左右时间基本实现建设法治政府的目标。2004年7月1日，《中华人民共和国行政许可法》正式实施。这部法律按照合理与合法、效能与便民、监督与责任的原则，确立了行政许可的一系列原则和制度，在要求政府依法行政的同时，突出了政府行使权力的民主内涵。

　　——加强政府立法工作。1978年以来，中国国务院依法向全国人大常委会提请审议数百部法律议案，制定了650多件现行有效的行政法规。近几年，中国政府坚持以人为本，执政为民，高度重视直接关系人民群众切身利益的立法，促进经济和社会事业全面协调发展。国务院先后提请全国人大常委会审议安全生产法(草案)、传染病防治法(修订草案)、公务员法(草案)等法律议案，公布或修改公布了失业保险条例、城市居民最低生活保障条例、劳动保障监察条例、宗教事务条例、工伤保险条例、城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法、婚姻登记条例、法律援助条例、道路交通安全法实施条例等行政法规。在立法中充分体现对社会困难群体的照顾，使政府行政体现更多的人文关怀。2005年，中国国务院重新修订《信访条例》并予以公布，依法保障公民的批评、建议、申诉、控告和检举权利，强化了政府信访工作的责任，突出了权责统一、公开便民、保障公民权利的精神。

　　——改善行政执法。中国政府强调严格按照法定权限和程序行使职权，全面推行行政执法责任制，严格追究执法过错责任，不断强化执法人员依法行政意识，减少和杜绝执法随意性。在执法过程中，注意依法保障当事人和利害关系人的权益，坚决纠正行政执法中损害群众利益和以权谋私等各种违法行为，切实做到严格执法、公正执法、文明执法。近年来，政府坚决纠正和严肃处理了在城镇房屋拆迁、农村土地征用和征收等方面侵犯群众权益的违法行政行为。

　　——完善行政监督制度。中国政府在接受人大、政协、司法、舆论和群众监督的同时，还建立和完善了一系列行政监督制度。一是建立行政决策责任追究制度。按照“谁决策、谁负责”的原则，对超越权限、违反程序决策造成重大损失的，严肃追究决策者责任。二是推行行政责任追究制，对政府官员的违法行政行为予以追究。三是实行行政复议制度以及规章、规范性文件的备案审查制度，及时有效地监督所属部门和下级政府严格依法行政。四是加强审计、监察等专门监督。国家审计署对中央财政预算执行和其他财政收支情况进行认真审计，向全国人大常委会和国务院作出报告，并对违反财政财务法规的问题作出审计处理决定。2005年，中国决定在继续进行省(部)级领导干部经济责任审计的同时，将经济责任审计范围扩大到厅(局)级领导干部。

　　(二)加快政府职能转变

　　中国政府按照民主行政的要求，加快政府机构改革和政府职能转变，大力推进行政管理体制和制度创新，着力提高行政效能，努力建设廉洁、高效、务实政府。

　　——依法界定政府的管理职能。按照凡是公民、法人或其他组织能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或者中介机构通过自律机制能够调整的事项，行政机关不要通过行政管理去解决的原则，逐步理顺政府与企业、政府与市场、政府与社会的关系，把政府不该管的事情逐步交给企业、市场和社会。

　　——深化行政审批制度改革。为解决行政审批过多过滥的问题，努力从源头上防止腐败，中国政府大力推进行政审批制度改革，全面清理了行政审批项目并根据情况分别予以取消或作出调整。2002年到2004年，国务院分三批宣布取消和调整行政审批项目1806项。到2004年底，国务院部门的审批事项已减少50.1%。同时，地方政府也大幅度精简行政审批项目，规范行政审批行为。今后，中国政府将继续深化行政审批制度改革，完善审批方式，加强后续监管，建立科学合理的行政管理和监控机制。

　　——加强社会管理和公共服务。中国政府努力完善社会管理体制和管理格局，维护社会秩序和社会稳定，促进社会公正。国务院公布《突发公共卫生事件应急条例》、《地质灾害防治条例》等行政法规，制订《国家突发公共事件总体应急预案》等106件应急预案，不断提高应对各类突发事件的能力。为建设公共服务型政府，中国政府更加重视回应社会的公共诉求，逐步健全和完善公共政策和公共服务体系，加大财政对教育、科技、文化、卫生等社会事业的支持力度，积极稳妥地推进部分公共产品和服务的市场化进程。

　　(三)实行科学民主决策

　　中国政府不断改革和完善决策机制，努力推进决策的科学化、民主化，通过各种形式支持和扩大公众对政府决策的有效参与。

　　——建立政务公开制度。中国政府要求各级政府部门办理的行政事项，能够公开的都要向社会公开，提高政府工作的透明度，保障人民群众对政府工作的知情权、参与权和监督权。中国政府特别要求学校、医院和水、电、气、公交等与人民群众利益密切相关的公共部门和单位，要全面推行办事公开制度。近年来，通过推广政府门户网站为窗口的电子政务、建立健全政府新闻发言人制度和突发事件新闻报道机制等工作，政府工作透明度不断提高。目前，中国政府正在制定旨在增加政务管理透明度的法规，为规范政务公开提供制度保障。

　　——扩大公众对政府立法的参与程度。中国政府通过媒体公布法规草案、专家咨询论证、召开座谈会和听证会等多种方式，加快了政府立法公开化步伐，保证公众对政府立法的有效参与。在总结经验的基础上，《全面推进依法行政实施纲要》规定和完善了有关制度和机制，努力保证政府立法能够真正集思广益、体现民意。

　　——建立专家咨询和论证评估制度。中国各级政府在作出重大决策时，认真听取和吸纳专家的意见。近年来，国家组织专家完成了包括国家中长期科学与技术发展规划、农业科技发展规划、中国可持续发展水资源战略、公共卫生建设规划等若干重大发展战略的研究报告，为决策提供智力支持。国务院在制定或修订行政法规过程中，也广泛征求和吸收专家意见，努力做到符合实际和更具操作性。

　　——建立社会听证和公示制度。社会听证和公示已逐渐成为各级政府在作出决策时经常采用的方法。立法法、价格法、行政许可法和收费公路管理条例等法律法规对举行听证作出了明确规定，一些地方政府也就行政决策的听证制定了政府规章。2002年1月，政府有关部门第一次举行全国性的行政决策听证会，就“铁路部分旅客列车票价实行政府指导方案”进行听证，引起社会广泛关注。近年来各地举行的各类听证会达数千次，公众参与政府决策的积极性空前提高。