论大型水电建设项目的民主化决策

　　中共十六大以来，中国政府逐步形成和明确提出了关于社会经济发展的科学发展观和可持续发展战略。大型水电建设项目的民主化决策，无疑是中国能源水利可持续发展的重要课题，是关系到国计民生、涉及到千家万户、影响到国家和人民长治久安的重大方略。

　　一、建国以来大型水电项目民主化决策回顾

　　中国是一个人均能源和人均水资源都十分匮乏的国家，历史上水旱灾害频繁，历朝历代上至朝廷皇帝，下至黎民百姓，无不把“治水”水利作为生存要务，并且为此作出了世世代代的努力：大禹治水家喻户晓、李冰筑堰妇孺皆知、黄河长江堤防绵延万里、京杭大运河至今樯橹驰骋……。由于历史和科技的局限，大型水电工程在我国1949年以前基本上是空白，但是出于抵御洪涝灾害的需要，在苏北和鲁南解放区已开始进行由人民政府组织的水利工程建设，并由此开启了水利工程建设项目民主化决策的先河。

　　新中国成立后，党和政府对“黄淮”两河治理极为重视，对发展水电事业倾注了极大热情。在20世纪50年代先后兴建了包括梅山、佛子岭、黄坛口、新安江、三门峡等在内的一大批各型水利水电工程。在60年代进行了福建古田溪、四川龙溪河、云南以礼河、贵州猫跳河等中小河流水电梯级开发；70～80年代初期相继建设了甘肃刘家峡、湖北丹江口、四川龚嘴、青海龙羊峡，特别是万里长江第一坝的葛洲坝等百万千瓦级的大型和特大型水电工程，为我国的水电事业在新时期的快速发展奠定了坚实的基础。在这段时期，我国的水利水电工程的民主化决策大体上具有以下特点：

　　1.工程项目立项目的明确，理由充分，很多项目直接来自当地地方政府和人民群众的迫切要求，工程建设得到当地人民群众和有关地区政府、部门、人民群众的广泛参与和强力支持；

　　2.地方政府军政首长、工程建设管理部门在进行项目决策时，非常尊重专业技术人员的意见，倡导现场实地调查研究，走群众路线，坚持领导干部、人民群众、专业技术人员“三结合”。

　　3.强调“全国一盘棋”的全局意识和“服从大局”观念，以此指导协调工程上下游和库区内外的关系，并得到各地域党政领导、人民群众的坚决拥护和贯彻执行。

　　4.由于历史的局限性和科技水平限制，大型水电工程决策较多考虑政治经济因素，较少考虑人文、自然、环境影响等因素；如在三门峡工程决策过程中，对泥沙问题估计不足，对水文水势的中长期影响未作深入研究，对黄万里教授等人的反对意见重视研究不够，过于相信苏联专家；在治理黄河方略上存在“急功近利，毕其功于一役”的脱离实际、轻视科学的“左”顷指导思想。

　　5.在决策程序上，缺乏民主化决策基础，违反经济建设基本规律，不重视大型水电项目总体规划和前期勘探设计工作，工程建设实行“三边”（即边勘探、边设计、边施工）；建设移民工作存在简单化、命令化倾向，特别是缺乏大型水电项目的决策程序法律法规，使决策程序“无法可依”，存在明显的“人治”历史痕迹。

　　总起来说，在这个特殊的历史年代，由于政治上、体制上的原因，我国大型水电工程项目决策和几乎所有经济建设领域一样，缺乏民主化决策基础，在决策程序、决策内容、决策管理方面，缺乏科学、统一、系统的指导意见，在整体上呈现无序状态和“人治”主义；局部发生过少数项目决策失误和具体工作方面的不少偏差。

　　二、改革开放以后大型水电建设项目的民主化决策有了长足进展

　　党和国家实行改革开放政策以后，大型水电建设项目的民主化决策有了重大进步。在进行水电建设管理体制改革的同时，大型水电项目逐步建立了民主决策机制，重视和加强了水电建设的河流规划和项目前期工作；进行河流规划和项目前期工作时，开始强调和重视水电专业以外的社会、经济、人文、环保、文物等方面专家学者的意见。国家有关部门分别于1980、1988、1998年进行了三次规模浩大的全国水电资源普查，在此基础上，对重要和主要河流流域进行了流域综合规划和水电专业规划。在这些规划中，已对涉及决策必须的各种条件如自然地理、水文气象、工程地质、社会、经济、人文、环境、文物、淹没、移民、地震影响等因素进行了全面的初步调查，调查过程中听取流域范围内党政领导、基层群众、工矿企业、社会团体及各界知名人士的意见；听取和引用社科界、自然科学界各专业学者专家数十年的观点建议和科研成果，为具体工程项目的科学决策提供了基础资料和科学保证。

　　如在1986～1988年，以著名经济学家于光远、原国家计委副主任林华、水规总院院长罗西北领衔，有中国国土经济学研究会、中国水电工程学会、中国能源研究会、中国水利经济研究会和相关省市主管部门、相关规划设计单位的包括水电、水利、能源、电力、化工、冶金、农业、经济、生态等各专业专家学者和记者参加的大型联合考察团，先后对黄河上游、乌江、澜沧江中下游流域进行了大规模综合考察和调研；这些考察和调研活动，打破了过去行业、部门“各自为政”的界限，充分听取了来自中央部门和地方政府以及各行各业专家学者的意见，博采众议，广纳群言，为相关省市政府和中央部门进行水电开发决策、批准河流水电开发规划提供了科学依据，是后来国家决定成立相应流域开发管理机构、进行流域滚动开发建设的前奏和基础。

　　在举世瞩目的长江三峡工程论证过程中，决策民主化更是体现的淋漓尽致。从1955年长江水利委员会进行长江流域规划三峡工程初步勘设开始，到1992年全国人大通过《关于兴建长江三峡工程的决议》，近40年研究论证历程，多少专家学者呕心沥血，多少干部群众进谏献策，作为一项水电建设工程，其广大公众和各类专业技术人员参与程度，其各抒己见、百家争鸣的民主氛围真正是达到了古今中外史无前例！

　　特别值得一提的是，在三峡工程论证研究过程中，中国党和政府非常认真地对待和听取反对意见；即使是在“左”倾气氛浓厚的“大跃进”年代，也在党中央的南宁会议和成都会议上，认真听取并且采纳了以当时燃化部水电总局局长李锐同志为代表的反对在当时兴建三峡工程的不同意见。为避免“偏听偏信”，在后来重新论证时成立的14个专家组的412位专家组成员中，水利电力系统以外的专家人数达213人。在1988年底提交的14个专题论证报告中，对所有不同意见进行了客观记录；对未予签字专家的专题意见均收录为论证报告附件。1992年4月3日，七届全国人大第五次会议以1767票赞成、177票反对、664票弃权、25人未按表决器通过了《关于兴建长江三峡工程的决议》，并向全世界公布了投票结果，向世人昭示了中国在三峡工程建设决策中的高度民主化和中国党和政府对人民负责、对历史负责的严肃态度和实事求是的精神。

　　三、大型水电建设项目决策民主化必须澄清的几个问题

　　纵观中国水电建设史，建设项目的决策民主化进程逐渐加快、决策民主化程度逐步加深，决策民主化程序日臻完善和成熟，已是不容争辩的客观事实。但是在去年以来的以“怒江开发与环保新闻炒作”浪潮中，少数学者和部分不明真相的公众对怒江开发规划的民主化决策提出了质疑；为此，我们必须澄清和明确以下问题：

　　1.怒江水电开发规划自始至终贯彻了民主化决策原则怒江水电资源的开发利用设想源自1958年新中国第二次水能资源普查；并在1988年第三次水能资源普查时提出了资源利用初步规划；而怒江水电开发的动议，则首先来自云南省人大少数民族代表的多批次多人次议案和全国人大第七第八届代表议案。这些议案受到云南省历届政府和国务院职能部门的高度重视，遂责成有关单位进行专业调研和资料收集整理工作；1999年国家计委根据全国人大代表议案办理意见，安排原国家电力部水利水电规划总院牵头开展怒江中下游水电开发规划编制工作，并由国务院所属数部门多家规划设计和科研单位组成联合考察团深入怒江大峡谷进行现场调研考察，从而拉开了怒江水电开发规划的序幕。

　　怒江水电开发规划是在全国范围内五次大规模水能资源普查的基础上进行的。在水能资源普查过程中，已经就开发条件、当地政府和群众意见等进行了初步调研；同时，中国的河流流域开发规划工作主要依据1984年水利电力部安排编制的《河流水电规划编制规范》进行。此前的一些有关文件如国务院《规定》、《意见》和这本《规范》，均在总结建国后河流开发规划和实施方面各种经验教训的基础上，结合当时的实际情况提出了我国河流规划编制的内容篇目、原则规定、注意事项和具体要求，对各个时期的河流规划工作起到了重要的规范和指导作用。国家电力工业部于1995年7月正式颁布《河流水电规划编制规范》；水利部于1997年6月正式颁布《江河流域规划编制规范》，并实施执行至今。

　　我国的河流开发利用规划到目前为止一直是政府行为，而不是社会团体或企业行为。因为根据中国的产权理论和国家《宪法》，（领土范围内）所有自然资源都是“全体人民所有”，是国家的。国家授权国务院相关业务主管部门和地方各级人民政府，按照分级管理权限管理各类自然资源。江河河流作为水电资源的载体，其开发利用规划工作当然应该由各级政府部门来组织进行。

　　国内外很多新闻媒体和非水电专业的专家学者以为河流水电开发规划是地方政府或者电力公司组织或委托编制，是不确的。国家电力部水利水电规划总院牵头开展怒江中下游水电开发规划编制工作过程中，从2000年至2003年，组织从中央到地方各部门各专业的一百多位专家和科技人员进行了大量考察、调研、勘测和实地踏勘活动，查阅了大量地方人文、历史、地理、民族、文化文献和方志，走访和听取了地方政府、少数民族干部群众、头人后裔、地方知名人士关于水电开发、资源利用、环境保护、经济发展的意见，对《规范》规定的各重要专题委托权威科研院所进行了专题研究、提出了专题报告，至2003年7月完成《怒江中下游水电开发规划报告》，同年8月按法定程序报国家发改委组织审查。综上所述，我们不难看出，怒江水电开发规划的启动、编制、操作程序自始至终贯彻了科学化、制度化、民主化决策原则；

　　2、水电建设项目决策民主化主要应该依靠制度和程序保证如前所述，改革开放以来，我们在水电建设工作中开展全面资源普查，加强河流流域综合规划和水电开发规划，注重项目前期勘察设计等方面已经作了大量工作，特别是已经陆续颁布了一系列相关法律法规和标准规范，为项目决策民主化提供了制度和程序保证。

　　例如，在各界议论最多的环境影响和移民方面，早在1981年，水利部即已颁发《关于水电工程环境影响评价的若干规定》；1985年，水电部颁发了《水电工程淹没处理设计规范》；1988年编制了《大中型水电工程征地补偿和移民安置条例》，并且从1981年起开始实行从全国水电站发电量中每度电提取一厘钱作为库区扶助维护基金；1986年完成初稿的《河流水电规划编制规范》也充分吸收了以往水电工程和规划环境保护研究成果及试点工程环保经验，在该《规范》目录中明确设定了水文泥沙、工程地质、水库淹没、环境影响四个必须章节；1988年水利部和能源部联合发布了《水电工程环境影响评价规范》；就连不少人频频炒作、奉为“环保法宝”的所谓“规划环评”，水利部能源部也早在1992年就发布了《江河流域规划环境评价规范》；比提出和增加“规划环评”内容的国家《环境影响评价法》整整提前了10年！

　　以后，水电管理部门又颁发了与之配套的《水电工程环境保护设计规范》；针对水电工程对环境影响的重点和特点从工程的设计阶段开始制定全面的对策和措施。可以认为，与其他行业相比，中国的水利水电和电力建设系统是最早开展工程项目环境影响评价的行业之一，也是最早开展规划环境影响评价的行业之一。

　　这些制度和规定已经充分考虑了建国以来水电建设过程发生的实际情况，是在发扬民主、总结经验、汲取教训、广泛征求群众意见基础上制定出台的，本身就是决策民主化的产物；与此同时，1983年水电部颁发了《水电工程可行性研究报告编制规程》；1985年颁发了《大中型水利水电工程前期工作程序暂行规定》；对涉及到项目决策需要的各方面条件和因素，如水文地质、地理气象、环境交通、征地移民、人文物产、民俗文化、施工技术、财务评价等等，以及这些条件和因素的获取路径和程序、定性和定量分析要求都作了明确要求和科学规定。贯彻执行这些制度和程序的过程，就是实行决策民主化的过程；如果离开制度、离开程序、离开科学来空喊决策民主化，“公说公有理，婆说婆有理”，那就什么事情也干不成了！

　　3、水电建设项目的决策民主化应该更多的听取当地政府群众和专家意见

　　由于中国的特殊地理环境，大型水电项目所在地一般都远离城市和人口密集区，自然条件恶劣、交通不便；当地政府和人民群众希望通过水电建设项目来拉动经济发展、改变面貌脱贫致富的愿望十分迫切，他们的生存状态绝不是象某些人所宣扬和想象的那样富足和悠闲。水电项目建设将直接影响和关系到他们的现在和将来，因此，不管从那个角度考虑，更多的听取当地政府和群众的意见，尊重他们的生存权和发展权，是十分必要的。

　　此外，水电建设项目的专业技术性很强，建设项目论证的专业技术性也很强，象工程地质、水文气象、环保生态、经济评价、施工技术等等，确实不是一般普通公众所熟悉和了解的，人们对自己所不了解、不熟悉的事物，不可能发表什么真知灼见；所以理应更多的听取各专业的专家学者和科技人员的意见。

　　4、认真听取不同意见不等于必须采纳不同意

　　见和任何事物都具有两面性一样，大型水电建设项目也总是有利有弊。国家对水电项目的决策一般需要全面考虑水资源合理利用、社会能源需求、防洪灌溉、航运旅游、征地移民、环保文物、地震影响等多方面有利和不利因素，进行利弊权衡；“两利相权取其重，两害相权取其轻”，有时为了某些关键和重要因素而不得不放弃甚至牺牲一些相对次要的因素，这是符合客观事物发展规律和唯物辩证法的。

　　认真听取不同意见，是为了避免片面性，是为了防止重要因素被遗漏或者忽略；是否采纳不同意见，则必须根据利弊权衡结果来决定，小道理要服从大道理。例如有人总是强调要保护自然景观，就事论事而言，保护景观当然是正确的，但是保护景观与满足社会能源需求相比，无疑是次要的，在二者不可兼得的情况下，当然只能牺牲景观，这是常识。

　　那种认为民主决策就是必须采纳甚至必须全盘采纳不同意见的想法，显然是幼稚可笑。

　　5、新闻炒作无助于水电建设项目的民主化决策

　　有证据表明，去年以来关于“怒江开发与环保”的新闻炒作浪潮，是某些别有用心的人打着“环保”和“为民请命”旗号，以过去的某些缺点失误为口实，以极端片面的“环保至上论”为主导，以“吸引眼球”和获得国外基金资助为目的的有计划有组织活动。他们蒙蔽和欺骗少数专家学者和部分公众，蓄意歪曲怒江开发与环保工作的本来面目，大肆攻击当地政府和国家电力企业，中伤云南本地专家学者，完全背离了“公众参与决策”的正常轨道和民主决策初衷，损害了国家能源战略发展利益，损害了怒江人民的生存权和发展权，是对民主化决策的破坏、干扰和异化。

　　6、对错误观点必须澄清；对有害言论必须批驳民主化决策的本意是归纳、收集、总结方方面面的正确决策信息和意见，所以有不同意见是正常和可喜的，也是应该认真听取、引起重视和深入研究的；但是，有些不了解实际情况、不熟悉科学技术、片面强调某一个方面的错误观点必须予以澄清，不能任其误导广大不明真相的公众；还有一些怀有不可告人目的别有用心的人有意制造谣言，捏造事实或数据，移花接木、危言耸听，大量散布对党和政府的不满和攻击言辞，对这些有害言论必须坚决批驳，决不能让他们自由泛滥。

　　四、大型水电项目的公众参与必须规范化、程序化、合理化

　　大型水电建设项目的民主化决策当然应该有公众参与，但是公众如何参与，何种范围内的公众参与，采取什么方式参与，对哪些方面的内容参与，都是值得认真研究和思考的。历史已经证明，“文化大革命”期间那种所谓“大民主”方式，害处“最大最大”，好处“最小最小”！所以，大型水电项目的公众参与必须规范化、程序化、合理化。

　　随着现代大众传媒技术特别是互联网的普及与发展，媒体新闻舆论的社会影响力日益重大，至2004年底，我国的上网网民人数已达9100万，网络信息传播的快捷、无界、隐身等特点，客观上为一些别有用心的人造谣、传谣、任意歪曲事物的本来面目提供了“得心应手”的工具。如倍受全国人民瞩目的水电工程移民问题，事实是建国以来已建和在建的304项大中型水利水电工程共540余万移民（已含三峡工程）中，1985年以前的280万移民至1996年已有80％以上达到温饱型生活水平；1985年以后的260万移民生产生活水平普遍高于移民以前，大多数移民生产条件和生活水平高于原居住地域未搬迁居民．

　　可是在去年以来的“怒江开发与环保”新闻炒作浪潮中，某青年报有位女记者“随意”引用了一位马某人“介绍”，信口开河地说“中国大型水电工程1700万移民中有1000万人口陷入贫困”，一段时间内互联网上竟有数以百计的网站和数以万计的网民在无数次地相互引用和重复这个所谓“据中国青年报载”的毫无任何依据、蓄意歪曲事实真相的谎言，并据此发出了大量网评。真不知道是这位记者的“高明”还是现代社会信息文明的悲哀？这种所谓的“公众参与”对国家、对社会、对人民难道有什么积极意义可言吗？这种对事实真相的蓄意歪曲、对党和政府的恶毒攻击行为难道不应该进行坚决批判和责任追究吗？

　　还有个别人置云南怒江州数百位人大代表和政协委员的联合签名意见而不顾，硬要以“怒江州人民利益的代表”自居，在各种场合到处散布和传播“怒江州老百姓不愿离开家园、水电开发会使他们陷入贫困，当地经济也不可能得到发展”之类的谬论，到底是谁才有资格代表怒江州49万人民？是怒江州的231位人大代表和191位政协委员，还是他这位远在京城的大学教授？答案不言自明！

　　还有一位别有用心的某电台记者，为了制造“名人效应”营造声势蛊惑人心，蒙蔽欺骗京城文艺文化界62位“名人”联合签名“保留最后一条生态江”，事实是这些“名人”绝大部分没有去过怒江，对怒江的实际情况和生态状况知之甚少，对我国能源结构及发展、对水电建设十分陌生；硬要拉着他们去“参与决策”，岂不是对当今科技社会的莫大讽刺？俗话说“进山须问砍樵汉，下海应随打鱼人”，相比之下，在七届五次全国人大会议上因为“情况不了解”而对三峡工程兴建投弃权票的664位人大代表，不是更加令人肃然起敬吗？

　　综上所述，加强大型水电建设项目民主化决策的“公众参与”管理，制定关于“公众参与”范围、内容、方式、程序方面的管理制度，使“公众参与决策”这一关系到国家民主与法制建设的重要方面规范化、程序化、合理化，是我们的党和政府提高执政能力的必须举措。

　　结语：在经历了技术制约、资金制约、认识制约的数度艰难曲折之后，我国的水电建设事业迎来了新的一轮快速发展的历史机遇，我们水利水电工作者要以科学发展观为指导，坚持可持续发展战略，在未来的江河流域规划和大型水电建设项目中，进一步完善和推进民主化决策，改进我们过去工作中的缺点和失误，克服困难，排除干扰，让我国的水电建设事业为国家的能源战略，为社会、经济、环境、文化、自然和人的全面协调发展再创新水平，再作新贡献！

　　2005.10.18于昆明