“五种情形”监督彰显四项制度价值

　　□山东省人民检察院检察长 国家森

　　人民监督员制度的核心内容包括两个方面，一是“三类案件”监督，二是“五种情形”监督。根据高检院《关于实行人民监督员制度的规定（试行）》，“三类案件”监督是指人民检察院查办职务犯罪案件中犯罪嫌疑人不服逮捕决定、拟撤销案件或者拟不起诉的，人民监督员有权实施监督；“五种情形”监督是指人民监督员发现人民检察院在查办职务犯

　　■“五种情形”监督的制度价值

　　在人民监督员制度乃至司法改革的框架内审视“五种情形”监督，其制度价值主要体现在四个方面：一是保障司法公正。检察机关作为法律监督机关，担负着对诉讼活动从立案到刑罚执行等各个环节的监督职责，特殊地位和职能决定了自身必须首先做到规范公正执法。近年来，检察机关探索建立了一整套规范检察队伍和业务工作的制度体系和监督制约机制，有力地促进了规范、公正、文明执法，但由于这些监督制约机制缺乏外在性和公信力，执法活动尤其是职务犯罪侦查活动中的违规搜查、扣押、冻结甚至刑讯逼供等侵犯当事人权益的问题仍时有发生，未能得到有效遏制。而实行人民监督员制度，开展“五种情形”监督，能够使社会更深入地了解检察工作，进一步强化对检察机关的监督，促进执法公正。二是彰显程序正义。“三类案件”监督注重对实体处理和部门集体意志的监督，“五种情形”监督更关注对办案程序和个体执法活动的监督，二者结合起来就使对查办职务犯罪工作的监督更深入、更具现实性和全面性。三是尊重和保障人权。“五种情形”监督的制度设计，主要在于防止检察机关“越位”而侵犯公民的合法权益，体现了尊重和保障人权的宪法精神，顺应了构建社会主义和谐社会的要求。四是促进检务公开进一步深化。与近年来检察信息、工作制度、执法依据等“静态”检务公开相比，“五种情形”监督体现了检务公开在检察决策运行和执法过程等方面的深化和发展。

　　■制约“五种情形”监督的问题及其解决途径

　　实践中，两大问题制约着“五种情形”监督工作的开展：一是人民监督员的知情权，即如何解决人民监督员“发现”问题的渠道，二是“五种情形”监督的程序。

　　关于人民监督员的知情权。根据高检院的规定，人民监督员“发现”办案中具有“五种情形”之一的，可以提出意见。如果人民监督员不能“发现”或者“发现”不了，就无法进行监督，因此解决人民监督员“发现”问题的渠道即知情权的渠道就成了关键。人民监督员的知情权保障不外乎外部与内部两种渠道，指人民监督员是从检察机关外部还是从检察机关内部获得有关信息。解决人民监督员知情权的外部渠道，必须建立权利告知程序，明确人民检察院决定立案侦查的案件，应当在第一次讯问时书面告知犯罪嫌疑人，案件办理过程中如有“五种情形”的，可以向人民监督员反映；侦查人员在执行搜查、扣押、冻结时，也应当告知在场的犯罪嫌疑人亲属，如有违法搜查、扣押、冻结情形的，可以向人民监督员反映。同时必须加强社会宣传，让群众和“潜在犯罪嫌疑人”了解人民监督员制度所提供的权利救济渠道。解决人民监督员知情权的内部渠道，主要靠建立检察机关定期通报查办职务犯罪情况和邀请人民监督员参加执法检查、列席有关会议等制度。当然两种渠道有时是交叉的。

　　关于“五种情形”监督的程序。“五种情形”监督的内容特点决定了这种监督方式至少应包括以下程序：（１）受理。人民监督员收到反映“五种情形”问题的材料后，应当及时送交人民监督员办公室统一登记受理。（２）分流处理。人民监督员办公室对反映应当立案而不立案或者不应当立案而立案的，移送侦查部门或者侦查监督部门办理；反映超期羁押的，移送监所检察部门办理；反映违法搜查、扣押、冻结的，移送纪检监察部门或者侦查部门办理；反映应当给予刑事赔偿而不依法予以确认或者不执行刑事赔偿决定的，移送控告申诉部门办理；反映检察人员在办案中有徇私舞弊、贪赃枉法、刑讯逼供、暴力取证等违法违纪情况的，移送纪检监察部门办理。（３）办理与反馈。对反映的“五种情形”问题，法律和高检院有办理期限规定的按照规定执行，没有规定的一般应当及时（我们认为两个月较为适合）办理完毕，办理结果由人民监督员办公室负责向人民监督员反馈。（４）复议和复查。人民监督员对人民检察院的处理有异议的，可以要求人民检察院复议，也可以要求提请上一级人民检察院复查。特殊情况，应当允许人民监督员直接或通过人民监督员办公室约见检察长。对具体案件而言，实践中可能会采取不同监督形式，如有的可采用“三类案件”监督程序，组织人民监督员对反映的具体问题进行集体评议，按照少数服从多数的原则形成表决意见。有的可参照信访处理程序，对人民监督员反映的问题，检察机关职能部门受理和办结后反馈给人民监督员。对疑难和影响较大的案件，应当采取“三类案件”监督程序，以增强监督的公信力。对人民监督员反映的缠访缠诉案件，还可以采取公开听取意见的形式。

　　■“五种情形”监督与内部监督制约机制的衔接

　　推行人民监督员制度，开展“五种情形”监督，不能削弱更不能取代检察机关的内部监督制约，而应当把二者有机结合起来，形成监督的合力。一是应注重人民监督员监督与检察机关业务环节间监督制约的衔接。职务犯罪侦查、侦监、公诉、监所、控申等业务部门应当把“三类案件”和“五种情形”监督程序纳入自身业务流程之中，同时根据法律和高检院有关规定，进一步明确各自业务环节上的实体标准和程序标准，加强对职务犯罪侦查工作的监督制约。二是应注重人民监督员监督与上级检察院监督的衔接。如对职务犯罪案件拟不起诉的，下级院应当先履行人民监督员监督程序，经检委会研究后再报上级院审批。三是应注重人民监督员监督与驻检察机关纪检监察监督的衔接。人民监督员反映检察人员违法违纪的线索，应交驻检察机关纪检监察部门调查，即使纪检监察部门未参与调查的，也应掌握有关情况。反之，检察人员违法违纪举报和查处情况应当向人民监督员通报。人民监督员与纪检监察人员还可以联合开展执法检查，回访案件当事人。这样就可以对查办职务犯罪工作实行双重制约，发现问题及时督促纠正。

　　健全完善内外监督制约机制的目的是规范执法，促进公正，保障人权，防止办案问题的发生。所以评价“五种情形”监督乃至人民监督员制度的作用，不能仅仅看人民监督员监督案件和发现问题的多少。如果执法问题越来越多，则与建立这项制度的初衷相背离。对一个检察院来说，无论有无“三类案件”、“五种情形”监督情况，只要健全完善并认真执行了办案内外部监督制约制度，实现了公正、文明、安全办案，其工作都应当给予肯定。当然，对人民监督员发现问题并实施监督的，检察机关必须诚心诚意地接受监督，并及时解决问题，改进工作。