国内外学者论剑清华：政府向民间组织购买公共服务有基础

　　１０月２４日，清华大学ＮＧＯ研究所邀请国内外学者研讨中国民间组织在和谐社会中的作用，围绕ＮＧＯ在中国的发展和参与公共服务的问题，学者们提出了独特的思路。而英国在这方面的经验，以及清华大学ＮＧＯ研究所的调研结果，则受到了学者们的密切关注。

　　民间组织参与公共服务采购有基础

　　公共服务是由政府或民间非营利组织提供的，以满足社会公共需要为目的，具有某种特殊属性的公共产品。中国社科院财政与贸易经济研究所马蔡琛认为，通常情况下，公共服务的供给主体是政府。但由“第三部门”所提供的公共服务，现在开始呈加速增长的态势，甚至在可以预见的未来，有可能形成政府和“第三部门”同时作为公共服务供给主体而平分秋色的局面。

　　为提供公共服务，政府可以选择自身生产或者市场采购，马蔡琛指出，当前公共服务的主要问题有三个方面：

　　问题之一是定义模糊，对于什么属于纯公共服务，什么是准公共服务，哪些服务可以纳入公共采购的序列，人们的认识和理解悬殊。

　　问题之二：公共服务采购份额过低。在公共产品序列中，非有形的公共服务占有多大的份额是适度的？同时，这些服务中，又有多少可以纳入公共采购的序列？这些问题在各国的公共财政管理实践中，没有统一的标准与尺度。但根据世界各国的经验，我国公共服务采购仅占到政府采购总金额的７％，这一比重显然偏低。

　　问题之三：覆盖范围狭窄。我国的公共服务采购大多集中于公务车辆维修与保险、计算机通用软件、会议服务等领域，这显得过于狭窄。

　　马蔡琛认为，在公共服务采购中，适度引入民间非营利组织的参与，构建一个和谐互动的政府与民间的合作伙伴关系，应该是我国公共财政管理改革进程中的一个重要课题。

　　在他看来，与企业追求约束条件下利润最大化的单一动机不同，民间非营利组织从其诞生的那一天起，就是以“非营利性”作为其基本的宗旨与原则。在这个意义上，民间非营利组织与政府部门在公共服务的供给上目标一致，都以满足社会公共需要为出发点。

　　分析人士指出，民间组织参与公共服务采购供给，将会在一定程度上改变公共服务供给的垄断局面，从而实现促进民间组织壮大与提升预算资源使用效率的“双赢”目标。在自身供给与外包采购的成本收益比较中，审慎权衡政府部门向民间组织让渡的公共服务的规模与结构，符合我国具体国情。

　　英国经验

　　一种观点认为：私人部门比公共部门在公共服务提供上更有效率。有关专家分析指出，传统政府采购模式反映了以市场机制为基础的竞争方法，而新的采购模式是寻求“竞争和合作”的最佳结合模式，导致采购职能性质和公私关系的变革，例如，在欧盟竞争性采购法律的框架下，各国政府积极寻求公私合作和长期的伙伴关系。

　　英国是世界上率先将政府与民间组织的伙伴关系构建作为国家的政策提出。１９９８年，英国首相布莱尔签署发布了“政府与志愿及社区部门关系协定”，协定在政府采购、咨询、志愿活动、社区、黑人与少数民族等多方面确立了政府和民间组织的合作原则。

　　清华大学ＮＧＯ研究所副所长贾西津在研究了英国的社会自治与民间组织后指出：在英国，政府与社会属于“伙伴关系”，其中对于政府与志愿及社区部门关系协定是研究工作中的重中之重，对于我国的民间组织发展很有借鉴意义。

　　贾西津说，在英国，国家事务与地方自治的只有中央与地方两个层面，中央与地方的资金关系属于“建议＋资金”；地方治理中的“伙伴关系”则是战略伙伴，政府部门之间形成“伙伴关系”，同时有大量公民参与，其中设立内阁和专门委员会加以规范某一方面的工作。

　　其中，英国的政府采购有五方面的协定，即包括资金与政府采购协定、咨询和政策评估协定、志愿协定、黑人与少数民族志愿和社区部门协定和社区协定。协定的原则是，在每一方面的协定里面，都包括一些基本原则，以及为了实现这些原则，政府和志愿部门分别应做出的承诺，它是一种双向的、互为承诺的协定，其中资金是基础。

　　那么，英国政府为何要与民间做“伙伴”呢？贾西津说，根本原因在于建立慈善的社会基础——社会积聚的资源和信任资本、民主政府的合法性激励和从选举民主到参与式民主的发展。

　　例如，英国一家名为ＶＣＳ的机构参与公共服务提供的规划工作，政府与ＶＣＳ部门建立长期战略伙伴关系，对ＶＣＳ部门进行能力建设，确立将服务提供者的相关运营成本纳入合同成本预算的正当性。

　　北京科技大学公共政策与法律研究中心曹富国教授认为，ＶＣＳ的价值在于联系社区，对社区熟悉，在动员社区资源，获取社区对新项目支持上有特别专长；理解特定顾客群的需要，对特定问题有真正的热情和奉献精神，具有接触弱势群体和获得他们信任的能力；独立和追求慈善事业。ＶＣＳ通常不受复杂的组织结构和规则限制。没有营利目的，为慈善事业而工作，具有极大的工作热情、奉献精神，灵活性，对客户需要迅速反映；具有创新精神。ＶＣＳ更具有创新精神。为了慈善事业的目的，不惧风险寻找更好的服务方式。

　　英国政府在对民间组织投入和监督采取的是竞争合同、能力建设、政府采购和彩票分配的形式。政府在运作和监管公共资金时，由相关部委自己负责，但同时设立向议会负责的独立公共体，如大彩票基金、慈善银行模式、国家审计局、监督慈善组织及其政府部门和民间专门评估机构等方式。

　　在英国，民间组织能够作为一个“部门”而存在。该国甚至将某些特殊的公共服务（如税收、计算机服务以及保险）也加以私有化或合同承包给半自治非政府组织、私人组织或非营利性公共组织。至今，英国的公共服务行业，如环境保护、医疗、社会保障等领域被认为是建立在合同基础之上的，甚至在监狱管理等国家传统的基本职能领域，合同化也占有相当的比重。