演义《反垄断法》执行权之争

　　立法权实际是执法权

　　《反垄断法》在市场经济国家的法律体系中占有极其重要的地位。在美国，它被称为“自由企业的大宪章”，在德国被称为“经济宪法”，在日本被称为“经济法的核心”。我国的市场经济体系已经建立十余年了，而作为经济大法的《反垄断法》仍然是千呼万唤而未见真面目。为法律的出台，相关部门都做了很多准备性工作，只要是能沾上边的部门都想

　　我国现行的反垄断法规是分散在《价格法》、《反不正当竞争法》、《招投标法》以及《国务院关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》、《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》等行政性法规之中，但这些法律制度还不足以担当起“经济宪法”的重任，缺乏一部统一和系统的法律规定。因此，也没有一个独立的和权威的反垄断执法机关。

　　中国法学会经济法研究会副会长王晓晔教授介绍，《反垄断法》与其他法律制度的不同之处，除了《反垄断法》是“经济宪法”之外，还因为该法的任务是要同大企业集团或者垄断企业限制竞争的行为做斗争，而且还要同政府滥用行政权力限制竞争的行为做斗争，这就要求执法机关具有相当大的独立性和权威性。

　　《反垄断法》的重要性决定了该法执行部门的重要性，有关专家指出，《反垄断法》的立法权之争实际上是执行权之争。《天津日报》一篇题目为《部门利益法律化是最大的社会不公》的文章一针见血地指出：在部门利益的驱动下，将公共权力部门化，部门权力利益化，部门利益政策化甚至法律化。中国的《反垄断法》之所以迟迟不能出台，即与部门的利益之争有关。

　　《反垄断法》的三国志

　　如果追溯《反垄断法》的酝酿过程，就得从1987年传说起。早在1987年，原国务院法制局就成立了《反垄断法》起草小组，酝酿反垄断法的出台。1994年由原国家经济贸易委员会和国家工商局法规司联合组成《反垄断法》起草小组，开始收集相关的情况。并被列入第八届全国人大常委会立法规划，法律的制定被正式提上议事日程。此后，原国家经贸委分为发改委和商务部，当时就没有明确规定《反垄断法》的归属问题。以后的几届全国人大常委会一直把该法列入立法规划，但一直没有出台。

　　事实上，《反垄断法》的起草工作早已由商务部承担。2004年9月，商务部即成立了反垄断调查办公室，并定位为“承担有关反垄断的国际交流、反垄断立法及调查等相关工作”，而工商总局反垄断处职责首条也是“参加《反垄断法》立法工作。研究拟定有关反垄断的规章制度及具体措施、办法。”2004年3月，商务部还曾单独向国务院法制办提交《中华人民共和国反垄断法（送审稿）》。2004年6月，商务部联合国务院法制办、监察部、财政部等七部门发出《关于清理在市场经济活动中实行地区封锁规定的通知》，但是，工商总局缺席。商务部一直都把《反垄断法》的起草、拟订等一系列与该法出台相关的工作看作是分内事来抓。因此，商务部认为自己才应该是理所当然的执法机构。

　　工商总局不甘示弱，2004年5月发布了《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》，6月，工商总局通知要求下属部门继续开展对垄断性行业限制竞争行为的专项执法工作。国家工商总局的理由是，自己有着强大的全国执法队伍，能够保证这部法律的顺利实施，应该由自己来主导执法。而中国社科院法学所经济法研究室副主任邱本教授认为，国家工商行政管理部门是各级行政机关的直属机构，受各级行政机关的直接领导，独立性远远不够，在中国现行体制下难以独立地执行《反垄断法》。而且垄断是一种超级违法犯罪，对它进行立案侦查起诉审判，决非易事，没有相当的条件是不可能的，对有的垄断案件的立案侦查起诉审判还旷日持久，国家工商行政管理部门不可能专心于此，如果专心于此，势必无力于其他业务。

　　一向关注《反垄断法》的国家发改委也坚持对这部法律的推动，在《当前经济形势及2005年的政策取向》中，国家发改委呼吁尽快制定和出台《反垄断法》，从依法管理、提高信息透明度和价格监管等方面加强对垄断行业的管理。专家分析，国家发改委在大型项目招投标和国家宏观政策把握方面上具备其他两个部门没有的优势。

　　三大部委的努力使《反垄断法》的出台逐步成为可能，同时又由于无法确定一个牵头的部门而使其出台的日期变得琢磨不定。

　　执法部门需自立门户

　　针对以上情况，有学者提出，《反垄断法》的执行最好成立一个不隶属于三大部委的独立机构。在国外，有的国家由一个机关作为反垄断执法机构，如日本公正交易委员会、韩国公平交易委员会等；有的国家则由两个或两个以上的机关作为反垄断执法机关，如美国司法部和联邦贸易委员会、德国联邦经济部和卡特尔局。而在隶属关系上，有的机关隶属于国会或内阁总理大臣；有的则是纯行政机关，隶属于经济部长和商业部长。同时也是中国社科院法学所经济法研究室主任的王晓晔教授指出，《反垄断法》的特殊性要求执法机关具有相当大的独立性和足够大的权威性。尤其是涉及到行政性限制竞争的案件，往往有着盘根错节的复杂关系，调查难度大，如果《反垄断法》的主管机关没有相当大的独立性和权威性，其审案工作就会受到其他行政部门的干扰和影响，不利于依法作出裁决，那么法律就可能失去效力，成为“纸老虎”。因此，确立什么样的部门来执行这部法律与法律的出台同样重要。