民事诉讼中涉及行政争议问题之处理模式探析

　　鉴于行政权的不断扩张、行政理念的转换以及社会、经济关系复杂多样化的特点，民事经济领域存在行政权力介入和渗透的情况日渐增多，不可避免地形成民事争议与行政争议相互交织重叠的情形，导致民事诉讼中不少案件涉及行政行为效力认定问题，法院在民事诉讼中如何对待和解决对行政行为的合法性提出质疑时与之相关联的行政争议，法律无明确规定，由此给审判实践带来困惑，各法院的处理也因认识分歧而致处理模式迥异，处理结果大相迳庭。

　　一、民事诉讼中涉及行政争议的几种主要处理模式简析

　　学说界和实务界主要存在三种不同的处理模式：

　　（一）对民事中的行政争议不予审查，直接适用作为民事裁判的依据。理由是，行政行为是具有行政管理职权的行政机关在其职权范围内作出的具有法律约束力的行为，且一经作出即具有公定力，对任何人、任何机关都有被推定为合法有效而予以尊重的法律效力，非经法定机关通过法定程序不得撤销，无论民事诉讼中的行政争议还是其他行政争议，均是法律赋予行政机关的行政权，司法权不得越权干预，因此在民事诉讼中不能对涉及的行政行为的合法性进行审查而只能直接援用作为裁判的证据。

　　（二）对民事诉讼中涉及行政争议的案件一律中止审理。其理由：代表公益的行政诉讼优于私权诉讼既是公法领域一贯倡导的原则，也是司法通例，且基于行政行为的先定力，民事审判无权对其效力作出判断，一旦法院无视仍有法律效力的行政行为的存在，仅就民事争议作出裁判，必然导致同样具有法律效力但结论可能相冲突的民事判决和行政行为并存，不仅当事人的争议难以解决，而且对法院的司法权威和行政机关的公信力造成莫大的损害。由此可借鉴法国、德国等国家的制度，即：无论在民事诉讼之前是否诉至行政法院，民事法院均无权对行政行为的效力问题作出判断，而只能中止民事诉讼，由当事人向行政法院提起行政诉讼或者将行政行为的效力问题移交给行政法院予以解决。根据我国国情，在民事诉讼中一旦涉及行政争议时均应中止民事诉讼，由当事人申请行政机关解决或提起行政诉讼先行处理行政争议后，再行恢复民事诉讼，即“先行后民”。

　　（三）对民事诉讼中涉及的行政行为应作为诉讼证据就其合法性予以审查，但不得对行政行为作出维持或撤销的评判，民事争议先行处理抑或中止审理先行处理行政争议须因案而异。笔者赞同该处理方式，其理由：

　　第一，在民事诉讼中，虽然行政行为本身并不是案件的诉讼标的，但因案件的正确裁判依赖于行政行为的效力问题的先行解决，对民事案件的处理至关重要，法院理当对其合法性进行审查，以保障裁判的准确度。倘若对有瑕疵的行政行为不予审查而直接援用作为判决依据，极有可能产生错案，如果行政机关自行撤销或通过行政诉讼判决撤销，不可避免地造成同一事实法院作出两个相互矛盾的判决，将直接影响裁判的既判力，导致进入再审程序改判，而司法的权威性蕴含着其威信和公信力，体现在作出的裁判为最终的决定，反复改判无疑会削弱司法权威，制约司法权职能的发挥，有损于法制的统一，不利最终解决纷争，使当事人陷入民事、行政诉讼和再审的诉累泥潭。故上述第一种方式不可取。

　　第二，行政行为在民事诉讼中作为当事人支持自己的主张或抗辩理由的证据形式出现，从最高人民法院《关于民事诉讼证据规则的若干规定》第七十七条第（一）项规定可见，行政行为属于公文书证，其证明力大于其他证据，但凡属证据均在法院审查之列，法院理当根据证据审查规则审查其证据的“三性”，合法的行政行为予以采信，不合法的视个案区别对待。

　　第三，是否中止审理当遵循“誰为前提誰优先”的原则。当民事争议的解决依赖于行政争议的解决，则行政诉讼为前提，民事诉讼中止审理；当行政争议的解决依赖于民事争议的解决，则民事诉讼为前提，宜“先民后行”，民事裁判优先作出。上述第二种方式适用于以行政争议为主的案件，该类民事案件中行政行为的效力是解决民事争议的先决条件，一旦行政争议解决，民事纠纷将迎刃而解。但却忽视了还存在另一种情形，即表现形式为行政争议，虽然也涉及行政行为的效力之争，但其实质系民事争议，如房屋权属争议案件，倘若恪守“先行后民”中止民事诉讼的原则，在审理颁发所有权的行政诉讼中，当事人争议焦点依然围绕房屋权属之争进行，而依据现行法律，行政审判中无权对民事争议作出判决，真正的争议问题仍未处理，同时因难以查明真实的房屋所有权人，对颁证的事实认定是否合法陷入僵局。可见，上述第二种方式有失偏颇。反之，如果先对民事争议作出裁判，彻底解决纷争，当事人提起行政诉讼已无必要，减少了诉累，稳定了社会关系。

　　第四，司法权与行政权虽然是相互独立的两种权利，但根据“司法最终解决原则”可以推知，司法权在一定意义上优于行政权，可以通过一定程序介入行政领域，主要表现为行政诉讼，但并不意味着由此可以排除民事诉讼对行政行为的审查权，因为无论行政还是民事判决，都是以人民法院的名义作出的，至于由行政审判庭还是民事审判庭审查行政争议，只是涉及法院内部分工而已。法院内部各审判庭之间的职能并非对立，只要有利于公正迅捷准确处理纠纷、有利于避免民事裁判结果与行政裁判结果互相矛盾，是以民事还是行政诉讼来审查行政行为当在所不问。这一观点已为最高法院《关于专利法、商标法修改后专利、商标相关案件分工问题的批复》所证明，该批复明确将专利、商标民事纠纷中涉及的行政案件交由知识产权庭一并审理，是对某些特殊的民事案件赋予对行政行为的审查判断权的重大突破。因此，“先行后民”并非绝对化，某些案件应“先民后行”。仅择其一均不能涵盖所有的民事行政争议关联案件，不同的民事案件中行政争议的基本属性不尽一致，到底誰在先，是否中止民事诉讼需因案而异。

　　二、民事诉讼中涉及行政争议案件处理模式之构想

　　（一）行政争议的处理结果须以民事诉讼的处理结果为前提时，实行“先民后行”，民事诉讼中可以审查行政行为的合法性，但不直接撤销或确认违法，对已提起行政诉讼的中止行政案件的审理，待民事争议判决后恢复审理。此类案件中，民事争议是行政和民事共同关注的焦点与核心所在，它决定和影响着行政争议的处理，该争议非行政行为引起，裁判结果对于行政机关并无实质性的的影响，在行政行为之前争议就已存在于民事案件中平等主体的原被告之间，无论行政还是民事诉讼其起诉之目的均归结于民事权益之争。主要适用于涉及行政登记行为、专利商标等知识产权的行政确认行为等民事案件。现以审判实务中最为常见的行政登记行为中的房屋权属登记为例加以阐述。

　　建设部《城市房屋权属登记管理办法》第十七条第二款规定：“申请转移登记，权利人应当提交房屋权属证书以及相关的合同、协议、证明等文件。”《城市房屋产权产籍管理暂行办法》第二十条也同时规定：“因房屋产权引起的纠纷，可以由当事人共同协商解决，也可以申请房地产仲裁机构或者请诉请人民法院裁决。”上述规定仅赋予行政机关对提交材料所作的形式审查，未赋予其对房屋所有权的权属是否清楚，转让合同是否有效，交易行为是否存在瑕疵等的实体审查权，不能确定其真实性和有效性。确认房屋所有权归属以及就民事交易行为合法性的评判权在于法院。

　　房产登记这种形式审查的羁束行政行为，与其他行政行为不可等同视之，因其本身并不是赋权行为，不创设权利义务，登记产生的仅仅是公示和公信的效力，让社会公众可以查询了解相关的权利状况。鉴于行政机关没有对提交材料真实性进行实体审查之权利，其登记颁证所记载的权利状况的真实性不具有实体审查的行政行为的公定力，仅具有法律拟制的使社会公众相信的公信力。“所谓物权登记的公信力，指物权登记机关在登记簿上所作的各种登记，具有使社会公众信其正确的法的效力”。其本质是一种推定的效力。故在房屋权属争议的民事案件中，一方提供房屋所有权证时，不能直接以此判定争议之房权属当然归其所有，必须将其作为证据进行审查，只是按照证据规则属证明力较大的公文书证，有推定的证明力。所谓推定法律上的含义在于，首先承认其真实性，同时允许对方当事人提出相反的证据来推翻。如果经审查房屋所有权证无明显瑕疵，对方又不能提供充分的证据推翻，对房产证方可作为证据采信。如果对方提供的证据足以证明房屋所有权不属持证人所有，表明实际权利状况与行政登记记载的权利状况不一致，对房产证不予采信，但因涉及行政权不应直接撤销或确认违法，根据查明的情况作出民事判决。

　　概而言之，类似案件的核心乃房屋产权的归属问题，纠纷产生于民事争议的当事人之间，甚至在行政诉讼中当事人就民事权利义务的争执也不可避免地贯穿始终，即使颁证行为解决，产权纠纷依旧，有必要引导当事人通过民事诉讼确定房屋所有权归属。权利人可持该生效判决申请行政机关对登记颁证予以变更，不予变更则可提起行政诉讼。如果在民事诉讼中一方就行政机关的颁发房产证的行为提起行政诉讼，应中止行政诉讼的审理，在房屋权属民事争议裁判后恢复审理，并以该判决认定的事实作为裁判的依据。这种处理模式在最高法院司法解释中初见端倪，最高法院《关于依法规范人民法院执行和国土资源、房地产管理部门协助执行若干问题的通知》第五条规定：“人民法院查封时，土地、房屋权属的确认以国土资源、房地产管理部门的登记或者出具权属证明为准。权属证明与权属登记不一致的以权属登记为准。在执行人民法院确认土地、房屋权属的生效法律文书时应当按照人民法院生效法律文书所确认的权利人办理土地、房屋权属变更、转移登记手续。”此规定可以说是司法裁判优先权的雏形。虽然此规定针对执行所作，但法理相通，体现司法最终解决原则的应有之功。表明法院对民事权属争议享有最终的裁判权，行政权并非绝对化，民事审判中所有行政行为未被撤销前当然有效，即使合法性存疑也必须中止审理的理论已经落伍。

　　（二）民事争议的处理结果须以行政争议的处理结果为前提时，实行“先行后民”，民事诉讼中止审理，由行政机关或以行政诉讼解决行政争议后再恢复民事案件的审理。该类案件中民事争议与行政争议并存，但行政争议处于核心和基础地位，民事争议的处理和解决取决于行政争议的处理，是不能回避的问题，行政争议对民事争议有预决效力。具体表现为，在民事诉讼中一方以行政行为作为支持其诉讼主张的证据，对方虽未明确请求撤销行政行为，却以该行为违法为抗辩事由，或虽对行政行为无异议，但行政行为的合法性难以甄别，应中止民事诉讼，告知当事人申请行政发生在机关解决行政争议的效力问题或提起行政诉讼。如果不先考虑行政争议，行政行为撤销或确认违法时，直接影响民事裁判的正确性。常见于行政许可、行政处罚、责任认定等行政行为。如：相邻权纠纷中，原告以被告修建房屋影响通风采光为由，诉请排除妨碍，被告以建房取得规划许可、施工许可，行为合法为抗辩事由时，行政许可是否合法有效是首要解决的问题，否则诉讼难以进行下去。

　　又如，因火灾事故提起的侵权赔偿诉讼，责任认定是民事赔偿的前提，当事人对责任认定发生争议，就构成民事诉讼的先决问题。不管行政许可还是责任认定，都是行政机关运用行政权就某一事项进行处理，渗入了行政机关的意志，都属实质审查行政行为，具有公定力，只有法定机关通过法定程序方能撤销，即便民事诉讼中实质也是围绕行政争议问题展开，而行政行为的效力属公法问题，有别于私法的诉讼原则和规则，可借鉴大陆法系国家的制度设计，中止正在进行的民事诉讼，通过行政途径或行政诉讼先行解决。实务中常见的还有排除妨碍诉讼中涉及的土地权属争议，如：某甲持宅基地使用证在宅基地上欲修建房屋，某乙以政府已对争议之宅基地的权属纠纷作出使用权归其所有的处理决定为由，阻止某甲施工，并撤除已建之房，于是某甲提起民事诉讼，要求排除妨碍，赔偿损失。诉讼中双方各自提供宅基地使用证和政府作出的土地权属争议处理决定证明其主张，法院不能迳直予以取舍。按照土地管理法及相关司法解释，涉及土地权属争议适用行政前置程序，必须由行政机关先行处理后方可提起行政诉讼，土地权属争议不属民法调整范畴，却是处理排除妨碍的先决条件，应中止民事诉讼，待权属之争处理后再恢复审理。

　　（三）民事争议与行政争议相互交织不可分割，法律特别授权行政机关居间对民事争议当事人发生在某一领域与行政管理密切相关的民事争议的处理权，该类案件限制只能通过行政程序或行政诉讼以及行政附带民事诉讼处理，不再由民法调整，即便以民事案件受理也应裁定驳回起诉。它有别于其他行政行为之处在于，它以民事争议为前提，当事人一旦提起诉讼，必将出现民事争议与行政争议并存的局面，即使在行政诉讼中，其实质仍为解决双方当事人之间的民事争议。这是公权渗入到市民社会的必然出路。最为典型的当数行政裁决。最高法院《关于当事人达不成拆迁批复》安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理的批复》明确规定：“拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第十六条的规定向有关部门申请裁决。”因此该类民事行政争议案件民事审判庭无权评判，发生纠纷理当由行政机关自行纠正或通过行政诉讼判决维持或撤销。对撤销后的民事争议可依照最高法院《关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释＝第六十一条：“被告对平等主体之间民事争议所做出的裁决违法，民事争议当事人要求人民法院一并解决相关民事争议的人民法院可以一并审理”，在行政诉讼中附带处理，追加民事争议相对方为第三人从而避免多途径解决案件的繁琐与无序。需要强调的是，行政附带民事诉讼的提起当严格遵循不告不理的原则，充分尊重其选择权，防止依职权主动对民事争议加以审理并作出裁判。如果当事人只请求解决行政争议，行政诉讼中判决撤销裁决后民事争议的当事人依然应申请行政机关处理，不能提起民事诉讼。

　　（四）值得一提的是，民事诉讼中涉及无效行政行为作何处理的认定。依照各国通例，对于无效行政行为无须经过行政诉讼途径解决，法院在民事诉讼中可以直接作出判断，不予采纳。我国确认无效行政行为的制度缺位，没有明确规定适用对象和需何种程序才能宣告无效，可借鉴这些国家的立法和判例，以兼顾瑕疵的重大性要件和瑕疵的明显性要件为无效之标准，对重大且明显违法的行政行为可以直接宣告不具效力，不予采纳。重大且明显违法的行政行为主要包括以下情形：明显超越职权的行政行为；形式上有特别重大且明显瑕疵的行政行为，如未载明行政机关和加盖印章的行政行为；明显违反一事不再理原则的行政行为；行政行为的内容严重违背公共秩序和善良风俗。基于无效行政行为自始、当然、确定无效，通说认为，不仅相对人享有抵抗权，行政机关也可以确认，法院在民事诉讼和行政诉讼中均可确认无效。但不属上述情形的行政行为民事诉讼中不宜直接判定，仍通过行政诉讼审查其效力。

　　（作者单位：四川省叙永县人民法院）

　　来源：中国法院网

　　（责任编辑：杨凯旋）