实现城乡结构弹性松动和渐进融合的户籍改革策略 (2)

　　从户籍改革的实践看，一步到位的改革和换汤不换药的改革似乎都难以实现最终的改革目标。而另一个极端是因为户籍改革很困难，就裹足不前也是不可取的，因为对户籍改革的拖延和掩耳盗铃会导致社会问题和社会矛盾的积累。一些地区还提出要继续强化户籍作用以实现人口调控更是违背历史发展规律，并与建设和谐社会的目标格格不入的。在城乡迁移和人口流动达到一个新的阶段的今天，城乡户籍制度迫切需要改革。而改革的成功则需要探索务实性、有策略的过渡方案。到目前为止，对户籍改革的口号式呼吁进行得比较多，具体改

　　第一，根据流动人口在城市长期居留的行为模式，分阶段地推行户籍制度改革。研究表明，流动人口进入城市以后的居留模式表现出逐步滞留的过程。笔者最近对上海外来人口的研究表明，外地人进入城市后，第一年内会有约50%的人口滞留下来，而到了第二年大约剩下35%的人口滞留下来，这批人口逐步沉淀，也不断有人选择离开。到了10年左右，大约有10%的人口滞留下来，而且数据表明10年以后这10%的人口基本上会稳定滞留在城市中。流动人口进入城市体系，是逐步滞留逐步沉淀的，因此，需要根据流动人口在城市居留的时期和阶段，逐步地推动户籍制度的改革。具体来说，可以把流动人口分成不同的层次，对短期居住城市的外来人口可以采取一定的政策，对居住3-5年则可以增加其享受的社会福利，建议对居住10年以上的外来人口基本就应该具有本地户籍，并具有本地居民的相应福利。应该根据流动人口在城市居留时间的长短提供差别性的户籍制度和社会福利制度，这样随着流动人口在城市居留的时间延长，可以通过分层次递进的方式使其逐步整合进入到城市体系中。

　　第二，可以根据流动人口不同群体的特征，差别性的推进户籍制度和相关福利制度的改革。我们可以把外来人口分成不同的人口群体，其中具有长期居留倾向甚至是永久居留倾向的包括这样一些群体，异地婚姻者、购买住房者、投资创业者，和一些高素质、高技术能力的外来人才。这部分人口具有较高的移民和定居倾向，同时这部分群体对城市户籍安排和公共服务体系的需求也相对更加强烈。因此，户籍改革可以首先满足这部分群体的需求，首先对这些群体放开户籍，并逐步将户籍体制的改革成果扩大延伸到其他人口群体。

　　户籍体制及城市福利体制进行策略性改革的第三个方面，就是可根据外来人口的具体需求，有针对性地、逐步地向外来人口群体放开有关制度体系。例如现在已经对流动人口子女教育制度逐步放开，另外一些迫切的改革是逐步对城市工业部门的集体户普遍性地推进综合保险，对工厂的外来人口劳动者建立工会体系，并尽快建立面向农民工和其他外来人口群体的大病或疾病住院保障，等等。可以根据流动人口面临的最迫切需求来推动制度改革，使流动人口逐步内化于城市的制度体系，使其逐步地融入城市社会。

　　因此，对外来人口户籍改革和依托户籍的各种公共福利体制改革应该采取一种弹性化、差别性的政策，为流动人口从外在于城市到进入城市、乃至融入城市体系提供制度化的通道和接口。这样的户籍体制改革策略，是一种较为务实和较能确保成效的可行性解决方案，也将能够发挥更加积极有效的作用。

　　（作者单位：复旦大学人口研究所）

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