人民监督员制度立法可分三步走

　　人民监督员制度是检察机关的一项重大改革举措，两年来的试点工作取得了良好成效，实行这一制度的必要性已得到各方面广泛理解和支持。要依法规范并不断完善这项制度，当前关键是要通过立法加以规范，使之更好地发挥作用。

　　一、人民监督员制度立法的必要性和可行性

　　实行人民监督员制度，是在保证检察机关依法独立行使检察权、不改变法定的刑事诉讼程序的前提下，增设一个倾听人民群众意见的工作环节和渠道，是在司法领域实现人民直接参与管理国家事务的具体体现。对人民监督员制度进行立法，一方面可以保证检察机关正确行使权力，有效防止权力滥用，另一方面可以规范监督行为，健全监督程序，保证这项制度的权威性和严肃性。国务院新闻办公室最近发表的《中国的民主政治建设》白皮书明确指出，“实行人民监督员制度，将检察工作置于人民群众的有效监督之下，体现了诉讼民主的要求”。对人民监督员制度进行立法，使其成为继人民陪审员制度之后人民群众参与司法活动的又一重要法律制度，可以进一步丰富和发展人民监督员制度的内涵，推进诉讼的科学化、民主化，促进检察工作深入、健康的发展。

　　宪法、法律和党的政策为人民监督员制度立法提供了法律政策依据。我国宪法第二十七条规定：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务”；第四十一条规定：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”人民检察院组织法第七条规定：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受群众监督。”刑事诉讼法第六条规定：“人民法院、人民检察院和公安机关进行刑事诉讼，必须依靠群众，必须以事实为根据，以法律为准绳。”人民监督员制度使上述法律规定找到了一个规范化、具体化和实效化的机制，有利于维护宪法和法律的权威。党的十五大、十六大以来关于推进司法体制改革、加强制度创新、加强对权力的监督和制约等一系列方针、政策，为人民监督员制度立法提供了政策依据。此外，各地试点工作积累的经验和做法，为人民监督员制度立法奠定了实践基础，人大代表和有关专家学者的呼吁，为人民监督员制度立法提供了舆论支持。

　　二、人民监督员制度法制化进程的具体构想

　　当前，人民监督员制度还处于试点阶段，有关制度设计有待进一步完善，一些具体问题也需要在实践中进一步发现和解决，目前制定《人民监督员法》对人民监督员制度作出全面、系统的规定的时机和条件尚未成熟。这就要求我们一方面要积极地进行试点工作，在实践中进一步总结、积累经验，丰富和发展人民监督员制度，另一方面又要按照中央的要求，加强立法调研，适时提出立法建议，推进相关立法，依法规范并不断完善这一制度。人民监督员制度的国家立法进程，可考虑分三步走：

　　（一）积极开展人民监督员制度立法调研。建议由最高人民检察院组织力量进行深入、细致的立法调研，广泛听取各级人大、人大代表和社会各界对人民监督员制度法制化的意见和建议。地方各级检察院可以积极争取当地人大有关部门、高等院校和科研院所的支持，结合本地实际，共同开展立法调研。重点对实行人民监督员制度的必要性、可行性，宪法、法律及理论根据，人民监督员的地位、条件、选任程序，监督范围、程序和效力等进行深入调研。为推进人民监督员制度的法制化，２００４年１１月以来，安徽省检察院积极向安徽省人大提出有关建议，配合省人大内司委开展了一系列的立法调研工作。

　　（二）在人民检察院组织法和刑事诉讼法（以下简称“两法”）中对人民监督员制度作出规定。在充分调研论证的基础上，抓住“两法”再修订的有利时机，提出切实可行的立法建议，在“两法”中对人民监督员制度作出规定，从而为发展和完善人民监督员制度提供明确、具体的法律依据。建议将现行人民检察院组织法第七条第一款修改为：“人民检察院在工作中必须坚持实事求是，贯彻执行群众路线，倾听群众意见，接受社会和公众的监督。”增加第二款：“人民检察院办理直接受理立案侦查案件应当接受人民监督员的监督。人民监督员制度由法律另行规定。”建议在刑事诉讼法总则中规定“人民检察院立案侦查的案件实行人民监督员制度。人民监督员负责对人民检察院直接受理侦查案件的下列工作实施监督：（一）被逮捕的犯罪嫌疑人不服逮捕决定的；（二）拟撤销案件的；（三）拟不起诉的”。同时，对人民监督员的回避等具体问题作出规定。

　　（三）制定《人民监督员法》，对人民监督员制度作出全面、系统的规定。待立法调研论证更加充分、制度设计更加科学、实践经验更加丰富的基础上，由高检院向国家立法机关提出立法建议，制定《人民监督员法》，对人民监督员的法律地位、条件、选任程序、监督的性质、范围、程序和效力等作出明确、具体的规定。

　　三、需要重点把握好的几个问题

　　从目前开展的立法调研情况看，在推进人民监督员制度法制化进程中需要重点把握好以下问题：

　　（一）人民监督员的法律地位。人民监督员是代表社会公众监督检察机关执法办案活动的，是以社会公众的感受来反映对检察机关查办职务犯罪案件工作的意见和要求，其实施的监督属于社会监督和民主监督，是群众监督司法的有效实现形式。我国宪法第二十七条、第四十一条，人民检察院组织法第七条和刑事诉讼法第六条的规定，是人民监督员制度的立法根据，同时对今后确立人民监督员的法律地位也具有重要的指导意义。

　　（二）人民监督员的选任程序。根据人民监督员应具有的法律地位及其监督的性质，在对人民监督员制度进行立法时，我们认为，确定由人大对人民监督员进行选任和管理较为适宜。一是可以克服检察机关“自己选人监督自己”的弊端和不足。二是可以增强人民监督员的社会责任感和公信力。三是能够真正体现出人民监督员的人民性和代表性。人民监督员的监督，不同于一般的人民群众提提意见和建议，而是一种有组织形态的社会力量开展的民主监督。对检察机关而言，自行选任只能是这一制度起步阶段的行为，最终还是要通过人大的选任较为合适。在具体程序上，可借鉴全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》中关于人民陪审员选任程序的规定。可对人民监督员的选任工作作如下规定：人民监督员的名额，由各级检察院根据本院工作实际，提请同级人大常委会确定。符合担任人民监督员条件的公民，可以由其所在单位或者户籍所在地的基层组织向检察院推荐，或者本人提出申请，并由检察院检察长提请同级人大常委会任命。检察院对于办案过程中出现需要由人民监督员监督的情形的，应当在人民监督员名单中随机抽取确定。

　　（三）人民监督员介入诉讼活动的法律依据。刑事诉讼法第六条规定是人民监督员介入诉讼活动的直接法律依据，高检院的有关规定是具体制度依据。人民监督员依照规定监督检察机关查办职务犯罪案件中的某些环节，其听取办案人员介绍案情、旁听讯问、询问是基于监督案件的需要。虽然介入了诉讼活动，但不是刑事诉讼法意义上的参与，不具有诉讼权利和义务，没有违反现行刑事诉讼法的规定。

　　（四）人民监督员监督与检察机关内部制约的关系。人民监督员的监督权是社会监督权利，而检察机关的监督权是国家权力，二者的性质、行使方式和范围都有所不同。实行人民监督员制度，目的不是让人民监督员为检察机关的案件质量把关，而是通过这一制度，畅通群众监督渠道，促进规范执法，促使检察机关加强内部制约，提高执法水平。

　　（五）人民监督员监督与人大代表监督的关系。人民监督员的监督与人大代表的监督在许多方面具有内在的一致性。当前，各地选任的人民监督员，有相当一部分是人大代表。但这两种监督在其性质、范围、程序、效力以及监督权行使方式等方面又有所不同。人民监督员监督属于社会监督，人大代表监督属于国家权力机关监督。人民监督员监督具有特定性、具体性的特点，主要是对检察机关办理直接立案侦查案件中拟作撤案、不起诉处理以及犯罪嫌疑人不服逮捕决定的“三类”案件以及应当立案而不立案或不应当立案而立案等“五种情形”的监督，对监督案件进行独立评议，提出监督意见。人大代表监督具有全面性、宏观性的特点，县级以上的各级人大的代表除了审议检察工作报告外，还有权向本级人大常委会提出对检察工作的建议、批评和意见。检察机关必须研究处理并负责答复。如果人民监督员同时又是人大代表的，其以人民监督员的身份监督案件，与担任人民监督员的其他人员在地位上是平等的，不是行使人大代表的权力，不属于人大代表对检察工作的监督。在目前监督法没有出台，对检察机关查办职务犯罪案件工作的外部监督需要加强的情况下，实行人民监督员监督是十分必要的。