评论：构建公众参与机制 实现改革转型

　　再造改革共识

　　□蔡定剑

　　对立的趋势:让社会难以达成共识

　　现在是要多讲如何建立有限政府、法治政府，政府不能成为仅仅代表个别利益群体利益和声音的政府，而是要多讲妥协精神，建立一个代表和平衡不同利益的政府。

　　目前出现的所谓改革大讨论，主要还是集中在经济体制的改革方面，是由于某些领域的改革，特别是国有企业产权制度改革后，一些地方出现的不公正分配和贫富差距，导致出现了一系列社会问题，引起人们对改革的质疑及对经济体制改革方向的争论。这次争论由于北京大学法学院教授巩献田提出“物权法违宪”的质疑，使得本来是经济领域的讨论涉及到法学领域，把法学家也卷入其中。

　　事实上，法律的改革将会对中国社会产生深远的影响，如果法治建设缺失和停滞，中国社会就不能走入一个健康稳定的轨道。经济和法治是社会发展机器上的两个关键功能，经济是社会前进的发动机，法治是轨道和轮子，经济的发展需要法律来加以规范、保障和引导。

　　改革之所以出现了许多问题，根本原因在于法治出了问题。比如国企产权制改革广受指责，难道不是法律的缺失造成的吗？在没有界定产权和明确处理国有财产权法律程序的情况下搞产权改革，国有资产很容易被强势者所瓜分。经济改革缺乏正当程序，结果就是权力和市场相勾结，导致社会不公正。涉及重大社会利益重新分配这样的大问题，如果公众没有话语权、不能参与到改革中去，不公正现象就难以避免。

　　现在对改革的争论有一个现象，即“左”“右”之争，穷人与富人之争，姓“社”与姓“资”之争，这样一种对立的趋势很让人担忧。邓小平在1992年讲了“姓资姓社不讨论”，把“左”的东西压制下去了，才有后来的市场经济改革。但是，中国社会“左”的东西根深蒂固，一旦社会遇到矛盾，“左”的东西就会跳出来。这种对立的趋势必然让意识形态大有市场，让整个社会难达成共识。

　　我不赞成现在动不动讲穷人和富人这种划分，什么“穷人的要饭棍不能与富人的豪宅同等保护”等等。现在的问题是，穷人的茅舍和富人的豪宅在政府强行拆迁面前同样无助。我遇到过不少富人财产被强占的求助，他们是那么软弱。现在是要多讲如何建立有限政府、法治政府，政府不能成为仅仅代表个别利益群体利益和声音的政府，而是要多讲妥协精神，建立一个代表和平衡不同利益的政府。政府的改革应该是这样一种制度的改革，是完善民意代言机制的改革。

　　建立主流价值:知识阶层应承担起责任

　　我国在改革开放以后出现相当严重的道德信念迷失，没有形成共识的主流价值。改革有没有共识与社会有没有共识的主流价值有关。

　　网络的迅速普及，出现了一种新的、广泛的、平民化的表达方式，这种现象总的来说是个好事情。网络平台为普通民众的声音提供了一个比较自由的表达平台。在利益多元化的情况下，多元化表达是客观存在的，现在通过网络表现出来，对我们认识和解决问题都有好处。对政府来讲，也能听到更多的、更真实的民意。

　　但是，网络也存在匿名众议而不负责任的情况，如民粹化倾向，常常流于情绪化的谩骂和人身攻击。但是，一些公众人物被骂，也代表了一种社会评价，道德的、法律的、情绪化的、理性的、非理性的，都是一种评价。这对改变人们的观念，建立自由、多元社会有一定的冲击作用。

　　网络民意批评一些知识精英，认为他们成了资本家的代言人，是反对改革的力量，这不是事实，这样的知识分子只是一小部分人。事实上，近年来，有独立人格、富有责任和良心的知识分子不是在减少，而是在增多。这些年来的许多重大事件，都是知识分子和媒体共同推动的结果。知识分子现在出现了分化，正是利益多元化的表现。什么是知识分子？我们是以受教育程度衡量的，而在西方，知识分子是指受过高等教育、关心社会公共问题、有社会责任感，并发表见解和意见的人。中国的知识分子就应该起这样的作用，发表见解、提出意见，引导社会，对社会起到启蒙教育的作用。所以，知识分子也应该受到更多的监督，包括网络和媒体的监督。

　　西方的知识精英的一个重要作用是帮助社会建立一套主流的价值取向，比如民主、自由、法治、人权等，指导着社会的方向。而我国在改革开放以后出现相当严重的道德信念迷失，没有形成共识的主流价值。改革有没有共识与社会有没有共识的主流价值有关。中国的知识阶层要承担起这个责任。但是，一个社会主流价值体系光靠知识分子是不够的，要有一个权威的载体，要有统治阶层的采纳和支持。

　　网络上的民粹思潮并不可怕，但如果一个社会缺乏健康的主流价值体系，民粹常常是有害的，甚至是危险的。我们不是怕民粹主义，而是缺少健康的主流价值。

　　改革出现问题:原因在于缺乏公众参与

　　解决当前问题的关键，是要有一个正当的程序来解决改革发展问题。改革应该是政府和社会、富人和穷人、社会精英和普通公众互动的结果。

　　我国某些领域的改革之所以出现了许多问题，和缺乏公众参与有重大关系。解决社会不公正问题不仅仅是要由少数人决策来调整社会政策，更要扩大公众参与，就像解决农民工受歧视和权利问题，不能仅仅是帮助其讨要工资，而是要消除那些歧视性的法律和给他以平等的选举、教育和参与经济的权利，并让他们建立起自己的维权组织。

　　中国市场经济的真正建立，归根到底，还是需要法治建设、政府体制改革和完善民主政治等配套改革。解决当前问题的关键，是要有一个正当的程序来解决改革发展问题。改革应该是政府和社会、富人和穷人、社会精英和公众互动的结果。只有政府权力，没有民间力量；只有富人的强大资本，没有穷人有组织的协商和自卫；只有精英的独唱，没有公众的喊声，出现权力资本化和资本权力化是必然的。

　　有人担心民主参与会导致改革的停滞，甚至会剥夺富人，因为民众在改革中是保守的。我认为，只要是在法律框架下的改革，是有秩序进行的，让穷人参与进来，只会让改革更好地进行。关键是要有一个好的法律建构的政治框架。在一个法治、有秩序的制度下，民众的参与是有益的而不是可怕的。

　　民众参与改革，最重要的是建立制度性的参与机制，比如人大制度在这当中怎么发挥作用。近年来社会对“两会”、对人大如此高关注，正说明了人民的期望。这就需要人大进一步完善自己的代言机制，更好地代表人民的利益。改革到了现在，利益阶层和利益分化正在形成，迫切的要求就是让不同利益阶层的代表在人大这个层面对话讨论，让精英、普通老百姓的代表等不同的声音和利益互相讨论，通过谈判和妥协，从而起到制约和权利、利益的平衡。

　　吴敬琏教授最近说，当前改革的关键是转变政府职能。具体怎么转呢？他说，一是靠唤起政府工作人员对人民负责的精神；二是靠决策者对情况有清醒认识，有克服和破除阻碍的决心；三是靠公民维护权利的自觉性。吴教授说得非常对，但他给出的方法却难以达到目的。政府工作人员的负责精神不是靠唤起，而是要靠制度来建立。依靠公民维权的自觉性难以达到约束政府的目的，而是要建立公民对政府滥用权力的诉讼制度。

　　国企改制是当前争论的焦点，一个核心问题是，国有资产的所有权到底由谁来代表呢？这是个与经济、政治相关的问题，不仅是理论问题，更是个实践问题。我的观点是，应该由人民代表大会来代表国有资产所有权，而不是由政府来代表。实际上，现在由政府行使国有资产所有权，直接来处分国有财产，与人民主权和代议制民主理论是不相符合的。从宪政的角度来看，人民主权、人民所有，就应该是人大对国有资产拥有所有权，这是具体讨论国有资产改革的前提。

　　不同的前提，产生的程序是不一样的。从民法理论上来说，所有权包括占有、使用、收益、处分等几个方面，最根本的是处分权。由人大来代表所有权，是指它最终具有处分的权力，如果要改制，就要由人大来讨论。国有资产占有可以由企业来占有，使用和收益都可以由企业来使用收益，管理可以由政府来管理。全国人大行使所有权主要是通过立法授权政府管理，如土地、矿产资源、森林等是通过立法来解决的，政府通过法律来管理财产。地方人大则是通过决定权来实现，政府应该根据人大的决定处分财产，即改制的方案应该由人大来讨论，完全符合重大事项由人大来决定的人大职权。

　　加强执政能力:体现在具体制度设计中

　　有了理念和政策，还要通过非常具体的制度设计、方法和程序来实现政策。怎么做事的方法和程序在某种程度上决定着事情能不能做成。

　　中央高层现在也注意到了改革中存在的问题，提出了一系列调整政策，如建立和谐社会、以人为本、绿色GDP等等。这些都是很好的理念和政策。但有了理念和政策，还要通过非常具体的制度设计、方法和程序来实现政策。怎么做事的方法和程序在某种程度上决定着事情能不能做成。

　　我们说要实现社会公正，这就需要具体的社会政策和法律制度，需要制度的构建。比如保障社会公正，分配制度在这当中有着重要的作用，这就要具体研究一次收入的工资和税收政策及改革等，二次分配的社会福利、保险、遗产和赠与的法律制度及其改革等。还有教育、医疗、住房、养老等一系列改革，要有一套从整体政策到具体制度规定的具体调研数据和详细改革方案，包括从具体方法到程序步骤的设计，这样改革才可以达到目标。

　　国外的经验是，进行某项改革，首先成立一个专门的机构(委员会)，来具体地研究政策和方法。关键之处在于，这个改革委员会是一个公开的机构，要通过征询民意的方法来进行工作，从而提出具体建议。比如司法改革，应该成立专门的专家组成的司法改革委员会，在成员构成上要寻找代表不同观点利益的法律界人士参加，要在广泛征求民意的基础上拿出一个方案来供社会讨论。

　　我们现在经济体制改革也是一样，比如在教育、医疗、住房、养老保险等方面成立具体的改革委员会，在广聚民意的基础上，讨论出具体的改革方案。我认为，改变改革的方法非常重要，经济体制改革由政府找上几个官方学者的论证来搞改革是不可取的。中央最近提出要加强党的执政能力，我觉得应该体现在实行具体制度的建设能力上。

　　作者简介:蔡定剑中国政法大学宪政研究所所长、教授，著名法学家，著有《国家监督制度》、《中国人民代表大会制度》、《历史与变革——新中国法制建设的历程》等。