“扶贫二重唱”：地方政府与NGO联袂首演

　　一方出资1100万元，一方出人出力出措施

　　“扶贫二重唱”：地方政府与NGO联袂首演

　　□本报实习生潘晓凌吴娟

　　“什么是NGO？”江西乐安县流坑村的村民对记者的提问，一脸茫然。

　　这是个国家重点贫困村，70％村民住在三四百年前的明清建筑里，人畜混居。5600多村民，人均年收入937元。

　　尽管不知“NGO”为何物，但非政府组织却即将介入老乡们的生活———中国第一个“NGO与政府合作实施村级扶贫规划项目”即将在江西实施，流坑村被选为试点之一。

　　政府采购NGO服务

　　几乎所有的采访对象都认为，江西成为该项目的首块试验田，与张志豪有直接关系。这位50岁的男士是江西省扶贫办主任，具有21年相关工作经验。初识他的人会认为他是典型的中国官员，但熟悉他的人却称：此人极富创造精神，对这个新项目就像对自己的儿子一样上心。

　　“江西扶贫办从财政扶贫资金中拨出1100万元，用于乐安县、兴国县和宁都县的18个国家重点贫困村的扶贫工作，每村资助50万元。”2月27日，接受本报记者采访时，张志豪解释：“我们委托中国扶贫基金会招标选择一些NGO，负责试点村扶贫工作的实施。

　　这18个由NGO负责的村被称为试点村。

　　项目评标委员会主席、中国人民大学农业与农村发展学院教授康晓光将该项目比作“政府花钱采购NGO服务”。

　　2005年12月19日，项目启动仪式暨NGO招标说明会在北京召开，会后，9家NGO递交了投标计划书，据康晓光介绍，对NGO的考核重点一是工作团队的素质，二是标书的质量，三是机构以往的业绩。江西省内的NGO将得到优先考虑，他们在执行项目上占有天时、地利、人和。

　　2006年2月17日，评委会委员按此标准给9家NGO打分。“原本打算选出3家，但他们的标书都做得很好，且差距都在几分之内，实在难以取舍。”康晓光说。

　　中国扶贫基金会副秘书长王行最也建议多招3家，以扶持更多的本土NGO发展。最终，6家NGO挣到了“大奖”———国际小母牛项目组织以89分位居第一，其他分别为江西省山江湖可持续发展促进会、江西省青少年发展基金会、宁夏扶贫与环境改造中心、中国国际民间组织合作促进会、陕西省妇女理论婚姻家庭研究会。

　　乐安县扶贫办主任何元民说，他对国际小母牛项目组织比较感兴趣。这是美国的一个NGO，注册资金、营业额度都很可观，扶贫方案也做得不错。他直接给“小母牛”打了100分。而江西青基会为了做好扶贫方案，特地到试点村呆了十几天，给评选者留下了良好印象。

　　17日下午，6家中标单位分别收到电话通知。青基会副秘书长戴莹说，同事们听到这个好消息后，高兴得从椅子上弹了起来；而小母牛中国办主任陈太勇则马不停蹄地开始写报告——他要向美国总部汇报情况。

　　国家扶贫的边际效应

　　“把钱交给NGO管理，并非政府扶贫不力。”张志豪一再强调，“但由于缺乏激励机制，政府扶贫很难做得更好。”

　　21年来，从普通办事员到省扶贫办一把手，张志豪早已熟悉这个领域每个流程和细节。

　　在他看来，由于省、市、县三级扶贫办是垂直隶属关系，上下级之间存在着利益和责任的连带。而管理与监督都在政府内部运作，裁判员与运动员的双重身份，很难让农民信任。

　　此外，扶贫款从上至下层层划拨，越到基层，渗漏的可能性越大。而扶贫的结果往往也会出现偏差——评上贫困县或“重点村”，就意味着他们可以获得更多资源，这容易引发情况虚报与利益争夺的情况。

　　铁面审计长李金华曾披露：截至2004年10月底，他们在592个国家级贫困县中查出了5.78亿元扶贫款“灰洞”———其中4.28亿元用于平衡预算，1.5亿元买了小轿车或弥补了行政经费。

　　“现在政府把钱交给NGO，两者之间变为了法律关系，在权责划分上更加透明。而扶贫办将拨款直接划到NGO专用账户里，并审计资金使用流向，亚行也对其进行监督。”张志豪解释。

　　“这种做法可以让扶贫目标更精确。”2005年9月，项目咨询公司国际发展支持服务(IDSS)和中国农业大学的专家组组长NeilO＇Sullivan到江西农村考察后，作出了总结。有一件事让这位澳大利亚人印象深刻：在某村，O＇Sullivan先生问村委会的负责人，村里的扶贫计划谁制定的，那人说他定的。这位曾在25个国家从事扶贫的专家认为，穷人不仅需要钱，也需要自信和参与决策的机会。政府有许多工作要做，不可能逐一了解穷人的想法，往往喜欢自己拍板。而NGO专职此事，有更多的时间和耐心，他们的非政府身份也使其更容易与农民沟通。

　　项目的独立专家组发布的《快速评估报告》显示，国家投资主导的开发式扶贫模式经10多年的强势运作后，边际效益越来越低：2001年起，我国农村贫困人口始终徘徊在3000万左右，贫困发生率在3％上下浮动。

　　“由于政府主要是解决面上的普遍性问题，难以有更多的精力针对贫困个体的特殊需求来采取扶贫干预措施。而规模小、亲和力强的NGO在帮助分散的贫困户上具有明显的优势。”王行最说。

　　政策破冰

　　这次政策“破冰”，事实上源自4年前张志豪的一个想法。

　　2002年，一家德国NGO携带着该国政府委托管理的500万欧元来到江西，与中国官方共建一套扶贫监测评价体系。张志豪被他们的高效与专业打动：“德国NGO买油的钱不能买盐。”

　　扶贫办还学到了另一个经验，并随即应用到每年的“年初计划工作会议”上———各个处长轮流用多媒体演示工作计划，其余参会者在红、黄、蓝三色纸条上写意见，或支持或反对或提出修改。然后分成小组讨论将意见分类，选一个民意代表上台发言。最后，处长们从代表手中拿过条子来修改计划。

　　“我们为什么不能和NGO合作？”张志豪两次找到中国扶贫基金会。但计划马上陷入困境：谁支付NGO的项目管理费？

　　此前，政府的扶贫开销都由与之配套的财政系统划拨，而NGO的管理费不在此列。此外，政府向NGO拨付扶贫资金，这在国内尚无先例，也无相关政策法规“做靠山”。

　　但几乎就在同时，一些政府部门启动了“破冰”行动。2001年，国务院扶贫办出台《中国扶贫开发纲要》，确定全国重点扶持的贫困村为14.8万个，并正式提出引导NGO参与政府扶贫开发项目。

　　同年，中国扶贫基金会联合国内十几家NGO召开研讨会，发布了《NGO反贫困北京宣言》。其核心内容是，政府逐步向NGO开放扶贫资源。2003年，中国扶贫基金会做出首个尝试：福建省划拨1400万财政资金，委托基金会管理，在省内主持两个小额信贷项目和两个母婴平安项目，效果理想。

　　2004年，一次聊天促成了两个重要角色“牵手”。国务院扶贫办国际合作与社会扶贫司司长吴忠告诉本报记者，张志豪与他谈起了关于与NGO合作的想法，理念和思路与自己的十分吻合。“中央”与“地方”一拍即合。

　　国务院扶贫办取得财政部的支持，并主动联系到亚洲开发银行——它的宏观目标主要是扶贫，并与中国是长期合作伙伴。亚行带来了由英国政府出资的100万美元作为管理经费、专家咨询费和培训费等，还带来了管理NGO的经验和新观念。

　　“在孟加拉国、泰国等地，NGO在扶贫领域扮演了重要角色。”亚行官员宋思年说。

　　扶贫新模式将成主流？

　　吴忠认为，这一扶贫新模式虽然是一些国家的成功经验，但中国不能照搬。因为中国NGO的发展现状、社会对NGO的看法、政府体制与其它国家有很大差别。

　　“但实际上，管理费与扶贫款的比例为10％是合理的，这是国际的通行惯例，如果不能控制在这个比例之内，其运作效率与方式就要受到质疑。这反映出本土NGO运作还不成熟，许多地方都需要改进。”王行最说。

　　该项目遇到的另一个问题是，政府十一五扶贫计划完成时间为5年，而这次试点项目时间两年，两者如何对接，仍悬而未决。

　　康晓光则认为，这个项目把NGO推向了舆论的焦点，但大家不能对他们寄予过高期望。NGO和政府各有长短，而且彼之所长恰恰是此之所短，所以我们强调的是“NGO与政府的合作”，而不是“NGO对政府的替代”。正如政府不能包打天下一样，NGO也不是万能的，NGO的优势在于微观领域和与扶贫对象的沟通能力，并不应向他们开放所有领域，比如说修路、拆迁等基础设施建设。

　　不过专家组在设计扶贫范围时，还是把这些工程委托给了NGO，有关人士解释，“这是为了检验NGO在不同工作中所能发挥的作用。”

　　而对于小母牛这样的国外组织，还要面临本土化的问题。中国农民对民主似乎不是很感兴趣———某试点村党支书无奈地说，每次开村大会或民主生活会时，村民要求必须给钱才来。

　　对另一主角政府来说，张志豪直言模式推行的最大阻力源于政府自身，要把自己的资源与权力分出一块，交给外人做，缩小自己的权限，并非易事。

　　但所有这些困难，都未能冲淡张志豪对这一合作的乐观展望，谈及模式的前景，他举起手在空中划了一个圈，往里面比画了几个点：“18个村，1100万，数量是很少；但在未来的中国，它会成为主流。”

　　康晓光则对这一观点不太认同，“NGO扶贫成为主流不大现实，即使在国外，拥有雄厚财力的政府始终处于主导地位。况且目前中国绝大多数NGO尚在‘婴儿期’，其生存和发展受到多重制约，长大并不容易。”

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