政府应建立住房保障体系

　　吴立范

　　“国六条”提出的直接目标是解决当前房地产市场存在的供求结构失衡和价格过高的问题，其长期的战略目标是通过调控，解决中低收入家庭的住房问题。如何将当前问题与长期目标结合起来，实现居者有其屋？本文提出了自己的独到见解——

　　经济适用房政策本身没有错

　　这里定义的“住房”不是通常意义上的商品房，而是指经济适用房、廉租房等带有政府直接补贴性质的住宅。为什么政府应成为发展商呢？

　　1.依靠市场的道路行不通 政府的目标是帮助中低收入的家庭实现“居者有其屋”。这个目标是否可以通过商品房市场的自行调节来实现呢？答案是不可能。市场分配住房资源的方式是通过价格调节住房的供给和需求，所遵循的原则是“出高价者得房”。在供给有限的条件下，那些出不起高价的低收入群体，将不可避免地被排斥在商品房市场之外。我国住房市场的发展已经证明了这一点。从1998年我国实行住房商品化开始，全国各主要城市的住房价格逐年上涨，住房结构趋于大型和豪华，房价和居民收入的差距扩大。广大中低收入群体面对日益上涨的房价只能是无可奈何，这显然与政府的社会公平、劳者有其屋的政策目标相悖。

　　2.行政干预市场的结果不尽如人意 市场的自发调节功能失效，政府的干预是否能产生满意的结果呢？过去十多年来政府对房地产市场的各种调控，目的是希望市场提供中低收入家庭需要的经济适用房。1994年，国务院作出深化城市住房制度改革的决定，决心将住房市场划成两块：一块是以中低收入家庭为对象的经济适用房供应体系；一块是以高收入家庭为对象的商品房供应体系。1998年，国务院在《进一步深化城镇住房制度改革，加快住房建设的通知》中，要求建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系。2005年，国务院《关于做好稳定住房价格工作意见的通知》中提出加快经济适用住房建设，完善廉租住房制度。2006年的“国六条”更进一步提出了一系列量化指标，包括限套型、限地价和限房价。然而，市场并没有随着政府的指挥棒走。房价在政府调控的同时不降反升，使政府的政策处于十分尴尬的境地。原因何在？

　　第一，决策人的智慧无法代替市场的调节功能。市场调节的优越性在于它能适应不断变化的住房需求、根据不同层次的居民收入水平，通过价格变化，调节供求，实现平衡。但在市场不健全、信息披露不透明时，价格机制也会失灵，从而形成市场泡沫。政府的“有形之手”的干预，在克服市场缺陷的同时，又引入了政策的缺陷。因为决策人本身的局限性在于他不可能制定出一条适用于各种错综复杂、发展不平衡条件下的政策。“一刀切”的结果是“政策的扭曲”代替“价格的扭曲”。

　　第二，经济适用房的公平目标与市场效率的矛盾。经济适用房是国家为解决城镇中低收入家庭住房而实施的一项工程，它被纳入政府住房建设计划，建设用地实行行政划拨，享受政府优惠政策。经济适用房的开发7年来一直受到争议，远没有达到它预期的效果。目前它的开发投资仅占住宅投资的5%左右。2004年和2005年中，它的投资均为负增长，分别下降2.5%和6.8%，以至于许多人甚至呼吁取消经济适用房。事实上，经济适用房本身没有错。它失败的原因除了政策上的定位不明确外，根本上是由于它既作为政府的福利房，又作为商品房的矛盾，具体表现为市场和私人发展商实施的手段与社会公平的矛盾。我们依靠私人发展商建造和分配经济适用房，而私人发展商的目标是追求利润，这就不难理解我们看到的现象：虚报成本，超标建筑，抬高价格，造成经济适用房“富人化”。

　　第三，普通商品房的限地价与限房价的矛盾。利用“限结构、限地价和限房价”的措施实现政府干预的目标，同样是一种脱离现实的“良好”愿望。竞地价和竞房价本身是两个互相对立的标准。竞地价的结果是“价高者得”，而竞房价的结果是“价低者得”。按照这种竞标过程，我们放弃了单一准则的公开竞标，取而代之为两个互相对立的标准。试图在地价和房价两者之间所进行的任何平衡，无非是用决策人的标准和理念取代市场公平、公开竞争的原则。实际上，限地价和限房价的措施是对经济适用房招标中限房价的一种延伸。两者不同的是，经济适用房是在零地价的基础上限房价；普通商品房是在竞地价的基础上竞房价。这也使得普通商品房的竞价过程更加复杂，价格也高于经济适用房。“国六条”中的双限规则发布至今已一月有余，各地仍在等待建设部门的细则出台。无论结果如何，我们已经看到，“双限制”限制了各地政府土地供应的手脚，限制了发展商建房的积极性，进而限制了普通商品房的供给——客观上为下一轮房价上涨埋下了伏笔。总之，运用行政手段和调控价格解决中低收入家庭的住房，结果往往是以政府的失效取代市场的失效。

　　3.政府作为开发商的优势 一旦政府直接参与投资经济适用房和廉租房的建设，上述的矛盾便可以逐一化解。首先，政府作为开发商，解决了住房市场的公平与效率的矛盾。现实中的住房市场并不是一个单纯的商品化的市场。政府直接投资开发经济适用房和廉租房，发展一个与商品房市场并存的“二元”体系，使效率与公平的矛盾合理解决。在“二元”体系中，商品房的开发、分配和调节由市场决定；经济适用房的建造、分配和管理由政府负责。前者的核心是效率，后者的目标是公平。前者作为市场经济的一部分，通过竞争机制、价格调节，实现中高收入阶层住房供求的均衡；后者是政府从社会公众利益出发，直接对低收入家庭提供帮助，以保障居民基本住房需求的满足。最近一个时期的“效率与公平之争”之所以难以定论，是因为将市场的效率原则与政府的公平原则混在一起，将商品房市场与政府住房保障体系混为一谈。

　　其次，政府作为开发商，解决了普通商品房限地价和限房价的矛盾。在明确了商品房市场和公共住房二元体系后，政府对普通商品房市场不再需要进行价格调控和行政干预，因而不存在双限制的问题。市场的供求决定普通商品房的价格。对于经济适用房和廉租房，政府可决定它的结构、户型、价格和供求对象，因而不存在与市场调节的矛盾。同时，政府可利用手中的土地资源和其他行政手段，直接补贴经济适用房和廉租房，消除由私人发展商建造带来的种种弊端，大大提高效率。

　　有人担心政府是否有能力作为开发商，认为这样做会使政府背上低收入家庭建房的包袱和成本。这种想法是可以理解的。但是我认为政府不仅有必要而且有能力作为住房的开发商。首先，政府握有土地资源，在土地供应商的基础上向前一步，就成为住房开发商。政府从出售土地的出让金中，提取一定的比例，作为低收入家庭的住房建设基金，应是责无旁贷，义不容辞的。其次，住房保障体系是政府的长期战略目标，需要几十年的不懈努力。政府可根据物力和财力，制定长期规划，循序渐进地进行。此外，如果说帮助低收入家庭建房是一个包袱，这个包袱也应由政府来承担。

　　解决低收入家庭住房是政府责任

　　大多数国家或地区的政府，不论是土地私有化还是国有化，都承认靠市场解决不了低收入家庭的住房问题。我们仅以美国、英国、新加坡和香港特区为例。这些政府的共同特征是，主张市场自由竞争又积极干预低收入家庭的住房，成为公共住房的发展商。

　　美国政府帮助低收入家庭的住房计划始于1932年。1934年美国国会通过了《全国住宅法》，开始了政府公共住宅计划。政府的公共住宅管理系统分为联邦和县、市两级。联邦一级是政府的住宅和城镇发展部。它于1965年成立，使命是解决低收入家庭的住房问题。2005年，它的预算支出达到313亿美元。地方一级是遍及全国各县市的，大约3300个地方公共住宅办公室。他们是在当地注册成立的联邦政府代理机构，预算的80%以上来自于联邦政府的住宅和城镇发展部。这些地方公共住宅办公室全权负责本地区公共住宅房的开发、建造和管理。目前，大约有130万个家庭居住在公共住宅房，或由政府资助的廉租房中，占美国全部家庭数的1.5%。

　　英国政府是最早干预住房制度的政府。早在1890年，英国就通过《住房法》，建造公共住宅，以低价出租给低收入家庭。到了1940年，地方政府兴建了200万住宅单位。从二次大战到20世纪的70年代，地方政府新建房翻了一倍，达到了400万单位。在一些主要城市，政府建房量达建房总量的70%以上。1979年，公共住宅已达到近650万个单位，占全国住房总量的三分之一。目前，尽管政府公房在私有化的浪潮下趋于下降，仍然服务于300多万个家庭，占全部家庭数的20%。

　　新加坡政府从1959年独立后就开始致力于解决居民住宅短缺问题。建屋发展局是新加坡最大的住房发展商，它于1960年成立，把“居者有其屋”作为发展目标。从1961年开始，它实施了一系列的五年计划，大力发展公共住房。与此同时，政府建立了强制的，由雇主和雇员共同缴纳的公积金制度。公积金投资与政府的各种公债，这些公债向建屋发展局融资。建屋发展局利用这些资金兴建公共住宅，然后再卖给居民。目前，它已建成了65万套公共住房，80%的居民住在政府的公屋里。

　　香港特区政府首次介入房地产业是1954年，安置了5万名由于石硖尾大火无家可归的居民。1973年，港府成立房屋委员会，开始建立和发展与商品房市场并行的公共房系统。目前房屋委员会由4位官员和28位社会各界人士组成；房屋及规划地政局局长兼任房屋委员会主席，房屋署署长兼任副主席。房屋委员会是香港最大的住房发展商，它负责对公共房屋的筹划、建造、维护、出租和管理等所有事项。目前，香港的公共住房包括约19万个单位的房产权和67万余个单位的出租公屋。大约有230万人，占总人口30%的居民住在政府的公屋。

　　对实施政府建房的几点建议

　　1.界定政府的目标群体，明确受惠对象。政府作为住房发展商首先面临的问题是为谁建房和建什么样的住房。我国仍然是一个发展中的国家，政府的财力有限，低收入阶层人数众多，必须有计划，分步骤地解决中低收入家庭的住房问题。目前，政府还不可能在短期内大范围地解决中低收入阶层的住房问题。因此，政府建房的受惠目标应当锁定在低收入家庭，首先满足贫困家庭居住的基本需要。要完善电子化的个人收入记录，这是成功实现政府目标的一个关键。所建房型也应当是小户型的经济适用房和廉租房。

　　2.区别对待普通商品房和经济适用房。普通商品房的建造、销售和管理由发展商承担，价格由市场调节。政府在户型结构方面作出规定和限制，使它面向中等收入的家庭。经济适用房和廉租房由政府负责规划、建造和管理。房屋建成后，政府根据需要决定出售或租赁、房价或租金水平、受惠对象，以解决低收入家庭的住房问题为目标。

　　3.利用市场机制建造公共住房。政府作为住房发展商，不是为了取代市场机制和私人发展商，而是为了更充分地发挥市场的作用。经济适用房和廉租房的施工、建造仍由私人建造商承包，但他们必须遵守与政府签订的合同的规定建房。政府可以实行注册会员制，将私人建筑商纳入发展公共住房系统，与他们结成长期的合作伙伴。政府工程的招标，通常只在注册的会员中进行，以利于监督管理，保证工程的进度和质量。

　　4.中央和地方政府需要成立专门的，以发展公共住宅为职能的机构。它应全权负责公共住宅的土地供应、规划、设计、建造、出售和租赁管理。资金列入国家预算，以确保经济适用房和廉租房的建设。政府作为住房发展商并不能自动保证它的目标成功，但政府不直接介入肯定会导致它的目标落空。（据作者7月5日在海南2006博鳌房地产论坛上的演讲整理，作者是加州州立大学洛杉矶分校财务系教授）