律师质疑“天价滞纳金”

　　热点透视

　　本报记者 申爱山

　　李春香 江苏天地仁和律师事务所律师

　　李弘晟 北京方正律师事务所律师

　　  李 艳 北京正则律师事务所律师

　　何 平 北京中润律师事务所律师

　　【新闻背景】

　　7月21日，郑州市缴通规费稽查处查获一辆车牌为豫A11993的小吊车，发现该车已超过报废期限，并且在1992年购车后就从来没有缴过任何缴通规费。根据征稽收费标准，该吊车从2003年2月1日至今，应缴纳养路费本金59040元、滞纳金389894元、罚款177120元，还应缴附加费本金22960元、滞纳金75813元以及运管费本金7872元、滞纳金25993元、罚款1000元，共计约76万元，这还不包括对报废车辆上路处以3倍漏税额的罚款。车主张伟对这个“天价账单”不能接受，稽查人员的解释是，滞纳金是按照日率1%计算，完全是依法征收。该车的滞纳金达到49万元，一举打破了最高40万元滞纳金的纪录。7月5日，郑州市缴通规费征稽处向社会公布了17家欠费大户名单。在17家欠费大户中，河南宝马运输有限公司一辆载重为15吨的自卸货车成了欠费“冠军”。该车从2002年3月1日欠费，截至今年6月30日，共计欠费78.1915万元，其中滞纳金40万元。

　　滞纳金高过高利贷

　　□比税收万分之五滞纳金高出20倍

　　□比银行活期利率高出507倍

　　李春香：按照郑州市交通规费稽查处的说法，滞纳金按照日率1%征收，年利率就是365%，这个利率也高的有点出奇，比银行定期存款利率都不知道高出多少倍。如此高的利率是基于什么标准制定的？1992年的《公路养路费征收管理规定》和现在其他法律的这方面规定，确实相差甚远。就以高一阶位的税收征管法来说，税务机关在征收税款的过程中，有权责令纳税义务人限期缴纳，并从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之五的滞纳金。《公路养路费征收管理规定》所规定的滞纳金却高出它20倍，同为法律法规，差距为何如此之大，不能让人理解。

　　何平：交通部门称该滞纳金有法可依，依的就是1992年交通部、国家计划委员会、财政部、国家物价局联合发布的《公路养路费征收管理规定》。该规定第二十一条规定：对拖、欠、漏、逃养路费的，除责令补缴规定费额外，每逾一日，处以应缴费额1%的滞纳金；连续拖、欠、漏、逃养路费三个月以上的，并处应缴养路费额度30-50%罚款；连续拖、欠、漏、逃养路费六个月以上的，并处以应缴养路费额度50-100%的罚款。4年多的时间里一辆小吊车所欠缴的滞纳金就达到了49万元，比银行年活期存款利率高出507倍，难怪人们质疑其合理性。从横向比较来看，其它法律法规关于滞纳金的规定多数在每日1‰至5‰之间，远远低于道路交通方面的滞纳金，从这一点上看，这个规定确实畸高。

　　滞纳金犹如无底陷阱

　　□滞纳金没有日期限制，也没有最高限额

　　□只要行政机关放任，就可以无限加重对违法者的惩罚

　　李弘晟：在高额滞纳金的重压下，公路管理部门认为养路费可以不用上门催收，车主就会乖乖按时缴纳。事实也确实如此，一天不缴，滞纳金就驴打滚似的翻番，谁敢不按时缴呢？但是，如果车主确实有意外或一时疏忽，就应该承受严刑峻法的惩处吗？这明显是不合理的。另一方面，因为有重罚这支宝剑在手，公路管理部门就可以高枕无忧，怠于履行自己的催收和告知义务，因此养出“老爷”作风，“爱缴不缴，我也不催你，你一天不缴，我翻番收钱。”管理者在这种心态下，不是去催收，而是盼着你不缴。如此就把车主置于一个非常危险的陷阱边缘，车主在不知不觉中，承受着来自“惰政者”的巨额处罚，罚款没有日期限制，也没有最高限额，简直就是一个无底陷阱。

　　何平：滞纳金不仅仅是解决对非违约方的补偿问题，实际上包含着一定的惩罚对方过错的意味，滞纳金和罚款是并列在《公路养路费征收管理规定》第五章里的两种行政处罚方法。而行政处罚法第八条关于行政处罚的种类里只有罚款，没有逾期按日处以缴纳滞纳金的相关规定，滞纳金处罚是否合法，令人生疑。另外，行政处罚法第二十四条规定，对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。滞纳金和罚款虽然是两个不同的概念，但是实质上都是通过要求当事人缴纳一定数额的金钱来达到惩罚违法者的目的。从这个意义上说，该规定对违法者实施了重复性罚款，而且滞纳金没有上限，只要行政机关放任、不主动追究违法者的责任，就可以无限加重对违法者的惩罚。我认为这是出现40万、49万天价滞纳金的根本原因。

　　谁应对天价滞纳金承担责任

　　□征稽机构行政不作为，应为此承担相应责任

　　□当事人当然应当承担责任，立法机关、执法机关难道没有责任吗

　　李弘晟：我认为对于天价滞纳金问题，养路费征收稽查机构要承担一定的责任。征收稽查机构作为养路费征收机关，应负有及时告知车辆所有人缴费的义务，按照《公路养路费征收管理规定》第六条第三款的规定，养路费征收稽查机构及其人员的职责之一是依法上路、上户对行驶车辆和有车单位、个人征收养路费。在本案中，车辆所有人没有按时间规定缴纳养路费，当地的征收稽查机构就应该按上述规定上门征收。但是，征稽机构显然并没有履行自己的义务，正是由于征稽机构的行政不作为，导致天价滞纳金的出现，所以，征稽机构应承担相应责任。

　　李艳：当事人没有缴纳养路费有过错，当然应当承担责任，立法机关、执法机关难道没有责任吗？首先，从立法角度而言，行政立法中最重要的原则是行政合法性和行政合理性原则。滞纳金的收取虽然有法可依，但该规定对权利义务设定显失公平，并不合理，立法机关应当尽快予以修改。第二，《公路养路费征收管理规定》中没有相应的行政执法程序，行政机关遗漏了应有的通知和催告义务。天价滞纳金的产生，无疑与行政机关的告知义务是相关的，正因为行政机关未尽到充分的告知义务以及当事人违法之后的催告程序，才会造成当事人忽略自己的违法行为长达4年之久以至拖欠出天价的数额。

　　滞纳金是罚款还是违约金

　　□滞纳金具有行政处罚的性质，而不是平等主体之间的违约金

　　□“所有收取的滞纳金均作为养路费收入”的规定说明了滞纳金的行政性质

　　□一旦适用合同法，由此还可能导致诉讼时效的问题

　　李弘晟：养路费征收稽查机构收取车辆所有人迟缴养路费滞纳金的性质具有行政处罚的性质，而不是平等主体之间的违约金。根据公路管理条例第十八条的规定“拥有车辆的单位和个人，必须按照国家规定，向公路养护部门缴纳养路费”，如果车辆所有人未按规定时间缴纳养路费，养路费征收稽查机构就要根据《公路养路费征收管理规定》第二十一条的规定加收滞纳金并处罚款。养路费征收稽查机构作为行政机关，依据行政法规和部门规章的规定依法对车辆所有人迟缴养路费的行为进行的处罚，这种处罚应为行政处罚。

　　李艳：养路费的征收，是根据《公路养路费征收管理规定》)而来，该规定的第一章总则中非常清晰地表明了养路费征收稽查工作的行政性质，并且在第五章中规定：“当事者对处罚不服的，可在接到处罚通知七日内向上一级征稽机构申请复议。”依据该规定，养路费的征收显然属于行政征收，系行政行为。而滞纳金的性质是为了督促行政相对方及时履行行政义务而采取的措施，本身具有惩罚性和警示性，同理，应属于行政处罚的性质。《公路养路费征收管理规定》第二十八条规定“所有收取的滞纳金均作为养路费收入”。所以，可以据此得出结论，养路费的征收以及养路费滞纳金的征收均属于行政行为，而非民事行为。

　　李春香：如果把滞纳金看作合同违约金，那么，按照合同法第一百一十三条的规定，当事人一方不履行合同义务或履行合同义务不符合约定，给对方造成损失的，损失赔偿额不得超过违反合同一方在订立合同时预见到或应当预见到的因违反合同所造成的损失。因此，对于滞纳金就应该有上限的规定。并且，一旦适用合同法，由此还可能导致诉讼时效的问题，稽查处如果两年内没有主张自己的权利，超出两年就不能受到法律的保护了。

　　如何杜绝天价滞纳金

　　何平：行政处罚法是从1996年10月1日起生效，与其相比1992年1月1日的《公路养路费征收管理规定》已经明显滞后，且与现在的社会形势，经济发展状况不相适应。其中的某些规定与行政处罚法相冲突。根据下位法不得违反上位法的原则，我认为应该取消滞纳金的相关规定或从以下方面进行完善：第一，立法部门应及时出台相关法规界定其性质及收取标准。如果是处罚，不能和罚款同时适用，滞纳金的最高限额应与其社会危害程度相当。第二，执法部门应积极主动执法，及时发现并清查各种违规现象，定期将欠费及处罚情况告知当事人。另外，应普及法律知识，教育公民自觉守法，减少此类事件的发生。

　　李艳：在行政机关的执法过程中，应充分履行告知和催告的义务，给当事人一个纠错的机会。合理的制度规范，应当既能达到制度本身的立法目的，也具有可执行性。试想，我们在立法时如果能够给滞纳金规定一个限度，如不超过应纳额的多少或必须在多长的期限内征收，天价滞纳金还会出现吗？