让公众成为参与政府立法的主体

　　法治观察·公众参与立法

　　本报特约评论员 王锡锌

　　前不久，广州市正式公布了《广州市规章制定公众参与办法》。这一《办法》的核心内容在于：在政府制定规章过程中，鼓励全方位的、全过程的公众参与和信息公开，并且

　　为了应对广泛的社会管理事务和各种具有专业性的行政管理事项，现代社会中的政府都具有极为广泛的行政立法权；政府及其部门所制定的规章实际上成为政府行使权力的重要依据。规章不仅在数量上远远多于立法机关所制定的法律，而且对公民权利和利益具有更直接的影响。因此，完全可以说，政府的“依法行政”在实际生活中可能主要是“依照规章的行政”。政府规章的民主性、科学性即公平合理性，直接关系到依法行政和公共治理的质量。

　　正因为如此，行政立法和公共政策的制定，本身就是政府公共治理的重要内容。每一部政府规章和规范性文件，都可能涉及到方方面面的利益。如何协调这些多元的、竞争性的、有时甚至是冲突的利益，不仅需要政府的能力和智慧，更需要政府以开放的、包容的心态去倾听各种声音，鼓励真诚开放的对话和交流，将公众纳入公共治理的过程中来。在这个过程中，各种利益主体有序的、有效的参与，不仅是立法和决策民主化的内在要求，也有利于政府了解民意、汇集民智、凝聚民心，从而提升立法质量，增进政府和民众之间的理解和互信，促进规章和政策的执行效果。政府在决策和管理过程中，如何通过引入有效的公众参与机制，以协调各种利益、增进公共福祉，不仅是政府治理能力的一个重要要素，而且也是促进社会和谐的重要途径。

　　事实上，在我国公共行政领域，鼓励和推进有序的、有效的公众参与，近几年来一直是公共行政改革过程中的一个基本政策。党和政府的一系列重要文件中，都反复强调要鼓励和推进公众参与；而在《立法法》和有关行政立法程序的法规中，也明确规定要通过多种方式落实立法和公共决策过程中的公众参与。但是在实际的立法和决策过程中，公众参与仍然具有很大随意性，公众参与的有效性受到质疑，政府对公众意见缺乏及时的、负责任的反馈和回应，一些公众参与方式已面临“公共信任危机”。在这方面，一个值得注意的现象是听证会的“制度变形”。听证会本来是公共参与的一个重要方式，但近几年来物价听证会的实践，表现出虚假繁荣的态势，在一些个案中甚至变异为“昂贵的表演”，其有效性受到社会的质疑，正面临公共信任危机。

　　公众参与的核心问题，乃是参与的有效性问题；而公众参与是否具有“有效性”，不应当仅仅由政府来做出判断，更需要通过作为参与者的公众和社会成员的感受来确认。如果公众不相信某种公众参与是有效的、有意义的，那么这样的公众参与形式就很可能沦落为政府自导自演的“做秀”。因此，公众参与制度创新的要害，不在于形式上的“花样翻新”，而应当关注参与的有效性。当然，参与的有效性，并不意味着政府对公众意见一定要“照单全收”，而是要求公众参与的程序制度必须体现开放、真诚和回应等基本的精神。从具体的制度安排来说，有效的公众参与制度至少应当要求：充分的政府信息公开、公平的参与程序、参与过程的透明、政府对各种利益诉求理性化的、负责任的回应等机制。

　　对于将公众参与从一个公共治理的理念转变为生活化的公众实践，提升公众参与的有效性，具有不可低估的意义。同时，也应当意识到，这一规定的颁布只是一个开始；如何在实践中真正落实公众参与权，发挥公众参与的作用，通过“社会化的参与”逐步推进“参与化社会”的发育和生成，将是我们所处的社会转型过程中一个重要而持久的公共话题。

　　作者系北京大学公众参与研究与支持中心主任