评论：遏制违法用地 土地管理改革如何加速

　　■访谈动机

　　近年以来，中央针对各地违法用地屡禁不止的现象，屡出重拳。尤其是今年7月设立国家土地总督察及其办公室、向地方派驻国家土地督察局，这更是显示了中央治理土地违法的决心。遏制土地违法，中国的土地管理改革该如何加速？围绕这一根本问题，我们走访了有关专家学者。

　　李曙光 中国政法大学教授、博导，研究生院副院长

　　王小映 中国社会科学院农村发展研究所副研究员

　　本报时事访谈员 陈宝成 北京报道

　　土地管理制度的原则性“回归”

　　新京报：怎么看待土地督察制的建立？

　　李曙光：土地督察制度的管辖范围打破了行政区划的限制，反映了我国土地管理制度的原则性“回归”。

　　改革开放20多年来，由于一些土地管理法规缺乏可操作性，有些一味追求GDP增长的地方政府在经营城市、经营土地过程中，具备了对土地的控制权，使国有土地完全为地方政府控制，导致土地管理处于“失控”状态。为了改变这种“失控”状态，中央建立土地督察制度，想用相对垂直管理的方法，把土地控制权收回。从这个意义上，土地督察制的建立，是土地管理体制向真正国有方向的“回归”。

　　新京报：土地督察的主要作用是什么？

　　李曙光：从一般的字面意义理解，土地督察机构应该是一个具独立于地方政府的、能够进行有关土地问题的专项调查的行政机构，它的职能更多是行政监督、纠察，有些类似于行政监察。但从公布的有关材料看，已不仅是字面意义上的督察了。因为绝对的权力绝对产生腐败，所以，这种集权方式也必须辅之以行之有效的监督。

　　王小映：设立国家土地总督察和土地督察局，有利于加强中央对省级政府的监督，使中央政府的土地督察权、处罚权与用地审批权配套起来，因此，能够对地方政府参与土地违法起到一定的震慑和监督作用。

　　李曙光：土地督察制度在短期内会起到刹车的效用。如果从长远来看，刹车并不是土地管理的目的，地方政府还是要在法律法规的框架内充分有效利用开发有限的土地资源，让它真正为人民造福。但通过治地来治民的方法，已经被历史所抛弃；通过治地来治土，是否也会面临同样的困境？市场经济环境下重新对国有资产进行有效分配、再分配和利益调整，单纯通过简单的回收权力的方式很难实现。

　　国有土地地方化加剧土地违法

　　新京报：当前土地违法活动的主要特点有哪些？

　　王小映：一是土地违法案件发生频率高并在各地比较普遍。根据有关部门统计，一些地方60%甚至更高的用地都属于违法用地。

　　二是土地违法主体大多是地方政府。省、市、县、乡镇各级地方政府参与土地违法的案例都曾出现，村组集体参与土地违法的案例也不少，并呈现增加趋势。

　　三是土地违法手段多种多样。有的通过以租代征来规避农地转用审批手续和有关税费，有的通过拆分项目化整为零报批用地，有的通过随意修改调整规划以规避规划管制，有的通过罚款等形式由地方政府和用地者合谋违法用地，有的由地方政府和用地者串通一起搞假“招拍挂”，有的在地方政府默许下以发展观光休闲农业的名义非法出让出租集体农地，有的以农业建设用地的名义转用占用农地等。

　　四是土地违法现象经多年治理收效不大。

　　新京报：什么原因造成了当前土地违法案件频发？

　　王小映：土地违法成为我国的土地管理中的一个痼疾，除去我国先天土地资源紧缺导致用地矛盾突出这个客观原因外，也有体制方面的原因。我国《土地管理法》规定，我国国有土地所有权的主体是国务院，但是，在城镇国有土地使用制度改革后，国有土地所有权事实上地方化了，国有土地的出让以及集体土地征收由市县政府负责实施，土地出让中取得的土地收益主要归入地方财政，县、市地方政府成为事实上的国有土地所有者。这种情况下，如何规范和约束地方政府行为一直成为我国土地管理中的一个难题。由于对地方政府的监督机制不健全，在利益和政绩驱动下地方政府不能依法行政，直接导致土地违法案件屡屡发生，土地管理秩序混乱。

　　李曙光：从更深层次来看，社会在转型，政府的事权、财权在转变，中央政府把大量的事权给了地方政府。从1993年实行分税制以后，地方政府税收的权力变小，但它承担的社会公共职能没有减少，反而随着社会的发展而增加。如果没有新的财源，那地方政府将会成为“负债”严重的政府。由此看来，因为中央政府和地方政府的事权划分还缺乏其他综合配套措施（如财权、税权的划分）的同步跟进，刺激地方政府不得不寻求其他财源的手段，而土地是最好的财源，所以出现了土地违法现象屡禁不止的趋势。

　　因此可以说，如果中央政府与地方政府权力边界不清晰，政府与市场的权力边界不清晰，政府体系没有从根本上转变为公共服务型政府，我认为，仅仅依靠土地督察制度尚不能“一揽子”解决土地违法的问题。

　　人员定期轮换利于有效督察

　　新京报：土地督察制度需要哪些配套措施跟进，才能发挥最大效应？

　　王小映：要让土地督察制度发挥最大效应，还需要配套改革完善各项土地管理制度，使土地督察制度与其他各项具体的土地管理制度协调统一。比如，通过提高征地补偿标准，完善土地税费体系，规范土地出让金的使用管理，抑制地方政府转用农地的利益冲动；通过改革土地利用规划管理制度，合理划分中央政府和地方政府在土地规划、耕地保护等方面的权责，建立完善责任追究制度和违法处罚制度；通过扩大公众在土地规划和土地征收中的知情权和参与权，加强权力机关和司法机关对政府的监督，形成对地方政府的横向监督制约机制等。

　　李曙光：土地督察制度毕竟只是类似于行政监察的手段，更重要的是司法的介入。因此我建议在最高法院建立独立于地方的土地案件审判庭，或者由中央最高法院派出巡回法庭，专门单独受理有关土地纠纷的案件。这样既可以对行政程序进行司法审查，另外由于土地审判庭属于巡回法庭，不容易陷入地方利益中，更可能公正处理案件。对中央来说，也是更加有利于实现对全国土地市场的管理的。

　　新京报：从目前看，中国的土地督察制度还存在哪些需要解决的问题？

　　李曙光：我们也曾经实行过大区管理，但是后来都取消了。如何防止派出土地督察机构与地方政府结为利益共同体，甚至形成更强大的对抗中央的利益主体，是一个关键问题。不断调换派出土地督察机构的任职人员，是一个可以借鉴的办法。

　　中国幅员辽阔，人口众多，实行单一的治理方式很难奏效。只要是没有监督的权力，不管它是如何集权或者分权，都容易出事。

　　市场化呼唤土地管理制度转型

　　新京报：土地违法案件频发与土地审批制度有什么关系？

　　王小映：在对地方政府缺乏强有力的横向监督制约机制的情况下，为了约束地方政府的行为，我国的土地规划权和用地审批权逐步向上集中，特别是用地审批权集中到了省级和中央政府，形成了与土地所有权地方化相配套的土地管理权上收的格局。这在一定程度上对地方政府盲目扩张建设用地形成了制约。但是，由于自上而下编制的土地利用总体规划和土地利用计划与一些地方的实际需求相脱节，加上用地审批手续烦琐、用地审批成本大，使得地方政府转向违法用地。

　　我国法律规定的用地审批权主要集中在中央和省级政府，法律规定土地利用总体规划和土地利用计划自上而下编制、层层控制。但是，土地利用总体规划的具体执行以及对土地利用的监管，却不得不由地方政府来实施。这为地方政府参与土地违法提供了便利。为了进一步强化对地方政府行为的约束，近年来在省以下实行了土地垂直管理体制。但是，由谁来监督省级政府？如何实现有效监督？仍然是一个问题。

　　新京报：今后如何更好地改进中国的土地审批制度？

　　李曙光：目前土地审批制度最大的弊端在于不透明、缺乏竞争机制。正是由于不透明，才导致虚假陈述、欺上瞒下、权钱交易等腐败问题。如果有一个透明的程序，相信那些平等的市场竞争主体就会发出自己的声音来，从而引起关注。另外一定还要有一个真正起实质作用的听证程序———当然不是虚假的听证程序了。

　　新京报：伴随着市场化程度的不断提高，原有的土地制度是否应该进行必要的调整？

　　李曙光：土地也是资源，而且是非常重要的资源。从世界范围看，完全一体所有的土地制度是不适应市场经济环境的。土地资源不应该搞一体所有，而应该在中央和地方之间适度“分地”，中央政府有中央政府的土地，地方政府有地方政府的土地。如果地方政府没有自己的土地，涉及用地的大小事情都要经过中央审批，那在中国这么大面积的国土上，中央政府就会成为一个庞大的“批地”政府，而且会导致土地的利用效率降低。

　　土地是不可再生的资源，所以一定要追求它的有效利用率。在人多地少的国家，土地有效利用的责任在地方。地方政府的每一个城市规划和土地规划、土地拍卖当中都需要有非常充分的民主的程序、公正的程序、透明的程序、监督的程序，以及相应的监督机构。如果能把这些相关程序建立起来，如果城市规划中的土地转让是为了老百姓的利益，它的经费是透明的，中央政府和地方政府分配土地资源是完全可以的，应该改变现在土地一体所有的体制。因为这个体制跟已经实行的分税制脱节，跟地方政府有一定发展空间的要求是脱节的。

　　用好土地需要中央地方合力

　　新京报：如何调动地方的积极性，真正把土地用好？

　　李曙光：我们要看到，地方政府既有疯狂敛地的一面，也有无奈的一面：财权很少，而事权很多，分税制下，国税把大头拿走了，地税很少，分享税更少，所以很大程度上倚靠中央转移支付，而一些转移支付还存在没有根据地方经济发展需要来安排的现象，所以才会有地方政府跑“部”“钱”进的说法，更加助长了不正之风甚至腐败现象。

　　地方政府应该代表本区域内的人民的要求，如果它有一定的土地，能够很好的经营，同时又能在本地居民有效的监督下保持透明、受当地居民控制，也会遏制一定的土地权钱交易、土地批租等“黑洞”现象。

　　新京报：长远来看，解决违法用地问题的着力点应该放在什么地方？

　　李曙光：从根子上解决违法用地问题，不能够仅仅倚靠土地督察制度。地方财政的匮乏与事权的增多（如教育、医疗投入、就业安排等）之间的矛盾不解决，就很难遏制现在的土地违法。要根本上解决这个问题，就要在给地方政府事权的同时，给予相应的财权，并进行行之有效的监督。

　　不过我相信，大的方向是在中央和地方之间分权，来治理土地。这种分权的前提，就是改变地方政府靠行政手段分配资源的方式。没有民主程序、没有监督的方式必须得到改变，如果没有城市规范土地的流转、交易、抵押、租借等等相应的法定程序的话，将来这个问题会更严重。

　　■链接

　　派驻地方的国家土地督察局，代表国家土地总督察履行监督检查职责。主要职责是：监督检查省级以及计划单列市人民政府耕地保护责任目标的落实情况；监督省级以及计划单列市人民政府土地执法情况，核查土地利用和管理中的合法性和真实性，监督检查土地管理审批事项和土地管理法定职责履行情况；监督检查省级以及计划单列市人民政府贯彻中央关于运用土地政策参与宏观调控要求情况；开展土地管理的调查研究，提出加强土地管理的政策建议；承办国土资源部及国家土地总督察交办的其他事项。

　　——《国务院办公厅关于建立国家土地督察制度有关问题的通知》

　　有关数据显示，从1999年至2005年，全国共发现土地违法行为100多万件，涉及土地面积500多万亩，地方政府的土地违法问题突出。截至今年5月，全国土地违法案件涉及的土地面积同比上升了近20%.

　　国土资源部执法监察局局长张新宝2006年4月15日表示，为加大对土地违法行为的查处力度，国土资源部将对以下四类严重土地违法案件进行直接查处：违反规划占用耕地特别是基本农田的；违反国家产业政策占用土地的；在征地过程中侵犯农民合法权益的；地方政府、部门及其领导公然违法占地的。

　　———新华社报道

　　制图/赵斌