亲历新河预算民主恳谈会

http://www.sina.com.cn 2006年08月07日07:53 正义网－检察日报

　　浙江省温岭市新河镇人民代表大会自去年7月以来，就审议政府财政预算执行情况举行了3次民主恳谈。日前本报记者赴浙江亲历了这种新的基层民主形式——

　　28日下午，新河镇镇长（主席台左二）在向代表作预算情况报告

　　代表审议镇政府半年度预算执行情况

　　第二小组在讨论

　　2005年浙江省温岭市开始推行的预算民主恳谈会为温岭市新河镇人大工作揭开了崭新的一页。2006年7月28日，记者赶赴新河，旁听了新河镇人代会审议镇政府财政预算中期执行情况的民主恳谈会（以下简称“预算民主恳谈会”）。

　　1.恳谈，一年举行了三次

　　“为什么给‘长屿峒天’景点投资600万元？”

　　“消鼠灭蟑支出4万元，为什么我们只领过灭鼠药丸，却没有领到过灭蟑药？4万元是怎么花的？”

　　7月28日下午3４０，预算民主恳谈会的分组讨论现场会上，代表们用方言表达着对镇政府半年度《财政收支预算执行情况报告》和《财政预算调整报告》的各种意见。为了让远道而来的学者、记者们能“听懂”，主席团还找来了当地大学生作“翻译”。

　　这已经是代表们第三次参加预算民主恳谈会了。“民主恳谈”是温岭人熟悉的一种基层民主形式，在温岭已运行８年之久，是当地各级政府组织的，由民众自愿参加、与官员面对面讨论问题的一种“对话会议”。

　　但这种“民主恳谈”还没有触及政府管理的核心环节。作为“民主恳谈”的积极推动者之一——温岭市委宣传部理论科科长陈奕敏，开始寻觅愿意引入民主恳谈方式来监督政府财政预算的乡镇。２００４年，温岭市新河镇由于预算缺乏监督、财政收支控制不当，镇政府财政赤字达４０００多万元。这促使刚上任半年的新河镇党委书记、镇人大主席团主席金良明毅然接受了陈奕敏的建议。

　　２００５年７月，新河镇人大首次运用民主恳谈方式讨论、审议政府预算，“预算民主恳谈会”由此诞生。今年３月，新河镇于人代会期间召开了第二次预算民主恳谈会。这两次会议都有自愿参与旁听的群众。与前两次预算民主恳谈会不同的是，记者参加的这次会议没有群众的参与，只有全体代表出席，恳谈的内容是政府财政预算的“中期执行情况”。

　　2.考察，为恳谈铺垫

　　按照预算民主恳谈会的程序，在会议召开的前一天，主席团应组织财经小组成员初审政府的预算执行情况报告，并形成供代表讨论的《初审报告》。这次有点特别的是，在初审前的７月２７日上午，人大主席团和财经小组成员们先走访考察了镇政府的几个重点支出项目，而后再对《财政收支预算执行情况报告》和《财政预算调整报告》进行初审。

　　考察时，财经小组成员们看到镇政府的羊毛衫工业园区只建起两座简易厂房，土地也只平整了一亩多，但是初审时发现《财政收支预算执行情况报告》说“已执行预算支出７５６万元”，而年初预算安排的支出只有４９０万元。对此，来自路边村的财经小组成员陈元方，向几位副镇长提出了质疑，得到的答复是“征地费用和报批税费增加所导致的。”

　　接着，陈元方、莫海良等财经小组成员提出要求政府加快执行预算收入，同时“严把支出关”等意见，在此基础上，财经小组形成了《初审报告》，报告将在大会上由陈元方宣读。

　　3.讨论，代表集中挑“刺”

　　２８日下午２：００，烈日当头，新河镇的代表们陆续赶到了会场。领到了政府半年度的《财政收支预算执行情况报告》和《财政预算调整报告》后，很多代表像镇代表、北闸村的赵伯正老汉一样，顾不上摘掉草帽，站在走廊里便开始看起《报告》。赵老汉告诉记者，他觉得《报告》“写得很清楚”，他很满意。

　　记者也在会场门口拿到了一份《财政收支预算执行情况报告》，镇政府上半年财政收支情况列得清清楚楚：共有８项已经完成，２个项目歉收并附有原因说明，１６项支出，其中有一项超支。

　　下午２３０，预算民主恳谈会在镇人大副主席娄建荣的主持下开始。会场两边通道和会场门口都坐满了代表。在财经小组成员陈元方宣读了对政府预算情况的《初审报告》后，到会７０多位代表分为５个小组进行讨论。后来就出现了文章开头的一幕。

　　“年初预算投给‘长屿峒天’是１５０万元，现在调整成７５０万元，那６００万元是市里拨款，还是镇上自己出？”第二小组成员在分会场刚刚落座，就有代表高声抛出了这个问题。该问题迅速引起共鸣，有的代表认为这个景点是自负盈亏的企业，“收入没有纳入政府财政，为什么为它支出？”财经小组成员、城西村村主任赵敏华更是不客气地指出：“除了代表视察的时候不收门票，其他方面对新河老百姓没有任何益处。”一位女代表催促负责记录的组长赵敏华：“写下来，写清楚，一会儿去大会上提。”

　　“１月至６月的计划生育联络员工资支出是１２万元，我就是联络员，此项支出不可能有这么多！”路边村的陈金红代表两手摊开，摆出了这个问题。

　　“老城区街面改造支出了４６万元，年初预算的时候说的是１５０万元，一定要兑现啊！”西城居委会主任吴笑菊代表边讲边轻敲桌子，强调问题的严重性。

　　在代表们七嘴八舌地激烈讨论中，主席团规定的３０分钟很快过去。第二小组针对“长屿峒天”投资、道路改造、计划生育联络员工资、灭蟑费、土地出让金不到位等共归纳出了５个问题。

　　4.面对面，代表不留情

　　下午４０５，分组讨论结束后，新河镇人大主席团主席金良明，副主席娄建荣，副镇长郭海灵等政府班子成员在主席台上一字排开，集中恳谈阶段正式开始。

　　５位组长宣读了各组问题，几位副镇长边听边记。而后，主持人娄建荣问：“哪位代表要提问题？”话音刚落，坐在主席台下的陈金红等几位女代表抢先发问：

　　“计划生育联络员的１２万元工资是怎么回事？半年怎么会有这么多？”

　　“是我们统计出现差错。”正对着陈金红坐的郭海灵镇长在和一位主管副镇长交流后解释说：“这项统计是按照财政年度统计的，１２万元是２００５年７月到现在的支出。”听到这里，陈金红等人没再说什么。

　　“要投给‘长屿峒天’的６００万元，是我们镇出的钱，还是市里批的钱？”赵敏华不忘自己小组的问题，站起来大声问。其他代表也附和着质疑：“那个景点承包给公司了，他们自负盈亏，为什么政府要给他们投钱？”

　　“这笔钱要投在景点入口的公路修建上。”郭海灵解释说，钱是市里面划拨的，市政府已经把牵头进行景点基础设施建设的任务下派给了镇里。公路修建会让新河镇百姓受益，因为“长屿峒天”不仅仅是旅游公司的，新河镇也拥有４９％的股份，“修好路以后，商业街会一直延伸到路口，长屿地区的经济就会振兴。”

　　“报告中讲１月至６月的收入是４３０８万元，但支出是６１６７万元，那么其余１８５９万元从哪里来？”第三组组长周桂明提出的问题一针见血，代表们也议论纷纷，把目光投向了主席台。

　　“这部分资金主要来自三个部分：上年度的积累，向银行借贷，以及向上级政府的争取。”郭海灵解释说。

　　“校舍修理及‘其他支出’１８８万元，‘其他支出’是哪些支出？”“自来水价格不能下调吗？”

　　代表们不停“交头接耳”、话筒在代表中不停地传送……新河镇副镇长们一一作了解答。

　　由于镇政府的收入支出预算执行是在年初的预算范围内进行的，代表们对镇政府的回答基本表示满意。

　　下午５：００，举手表决，几乎到会的７０多名代表都举手表示同意。

　　5.收效，各方回应热烈

　　“恳谈让大家了解了政府的钱究竟是怎么花的。”会议结束后，陈元方代表对记者表示，以前财政预算只有年初人代会上总收入、总支出、工业、农业、教育支出……几个笼统的数字，自从有了预算民主恳谈会以后，代表们可以看到非常细致的政府预算报告，陈元方认为，预算民主恳谈会的效果很好，它可以促使政府在财政支出上要反复斟酌，“小心翼翼”。

　　除了代表外，参加这次恳谈会的还有几位学者。对于这样的监督形式，来自中央编译局当代研究所的高新军研究员与北京的政治学者李凡均认为，对财政收支预算，代表和政府“面对面”地碰撞很有必要，这是落实人大监督权的“重大进步”。

　　“我们的目的达到了”，多年来致力于推进民主恳谈、被朋友戏称“陈恳谈”的陈奕敏告诉记者，推行预算民主恳谈，目的是要在基层探索建立公共预算，同时用恳谈这种形式“激活”基层人大，使人大更好地履行法定职权。所谓公共预算，就是用“众人之财”办“众人之事”，在广泛参与和公开、透明的状态下，国家机关理性地编制和审查预算，使预算体现公众的合理愿望和要求，更好地为社会服务。现在新河镇政府预算的制定与执行，实际上是对建立公共预算的一种探索。预算民主恳谈也促进了代表积极履职、人大落实监督。

　　那么，被监督的新河镇政府有关人士作何反应？“预算民主恳谈对政府有约束，但更多的是好处。”郭海灵告诉记者，恳谈可以控制政府财政支出，“现在政府花钱前，要拿出年初预算看看。”恳谈时代表们还能提出一些很好的意见，比如“镇政府精简人员就是按代表建议进行的。”金良明说。

　　“新河经验值得肯定。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授认为，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》明确规定，地方各级人代会“每年至少举行一次”，乡级人大完全可以根据需要召开两次以上会议行使包括预算监督在内的各种监督权，新河镇人大一年举行两次以上会议完全符合法律规定。新河镇人大的预算改革显示“基层人大把主要精力放在审查和监督政府财政预算上”，这是加强人大制度的有效途径，代表了人大工作发展的方向。“抓住预算审查监督，就是抓住了人大工作的牛鼻子。”蔡定剑指出，这一改革的新尝试，对实现我国公共预算改革，增加预算的公开、透明和公众参与都具有重要意义。

　　新河经验的重要启示

　　□上海市人大常委会研究室周梅燕

　　新河镇人大增加会次和会期对乡镇人大改革具有启示意义。《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）第十一条规定：“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次”，是指地方各级人大每年最起码要召开一次会议，并没有规定只能召开一次会议。而乡镇人大的代表名额一般在４０名到１３０名之间，较之近３０００名代表的全国人大和近千名代表的省级人大，更具备经常开会审议的基础和优势；乡镇人大主席团成员中，主席和副主席任期与乡镇人大届期相同，根据法律的有关规定，五分之一以上代表提议或主席团决定，都可以随时召集乡镇人大会议，会期长短取决于会议的程序安排和有利于代表的充分审议，因此，增加会次、会期并不存在法律上的障碍。

　　作为基层权力机关的乡镇人大，法律规定的职权虽然有１３项之多，但集中表现为重大事项决定权、人事任免权和监督权三大类。类似新河镇人大这样，审查批准财政预算和预算执行情况报告，既是行使重大事项决定权，也属于人大监督权的范围，是法律赋予乡镇人大的重要职责。所以选择这样的内容来改进乡镇人代会，必然应该有相应的会期时间作为保障。

　　新河镇人大细化审议财政预算程序，是乡镇人大职权落实的有益探索。许多乡镇人代会会期短的原因之一，就是将审查和批准预算、决算报告仅仅只是作为程序来完成，加上政府预算编制简略，普通代表根本看不懂预算报告，也无法发表自己的意见。简单地审议和匆忙地表决，使乡镇人大审查和批准预算的职权基本处于虚位。

　　新河镇人大设立财经小组，是乡镇人大闭会期间有利于代表履职的创举。曾有人担心新河镇设立人大财经小组是变相的常设机构，并对其存在的法律依据提出质疑。对此，笔者不敢苟同。因为新河镇人大财经小组的特点是：可以聘请若干专业人士来帮助代表开展预算审查方面的工作，在会议期间协助主席团对预算进行初审并向大会作预算初审报告，闭会期间负责了解和监督政府的预算执行情况，对重大预算调整可提请主席团召开镇人代会，由全体大会来审议决定。根据《地方组织法》第三十七条第三款和《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称《代表法》）的有关规定，乡镇代表应当组成小组联系选民，开展活动。财经小组类似于按专业组织活动的代表小组，并没有突破现有法律的框架，但又在代表小组活动形式和内容上有所创新，即会议期间和闭会期间都作为预算审查的小组联系选民，依法开展履职活动。

　　“代表修正议案”赋予了基层人大代表议案新内涵。议案是指要求列入人代会议议程的议事案，《地方组织法》和《代表法》规定乡镇人大代表提的议案应具备两个条件：事项属于人大职权范围，代表五人以上联名。同时，议案应写明提出理由，法律和事实依据，以及解决问题的具体方案。但是一般情况下，议案多半由乡镇政府或人大主席团提出，乡镇代表很少联名提出。新河在今年３月的预算民主恳谈过程中允许代表提出的“预算修正议案”，完全符合上述条件，是个有重大意义的创新。

　　有针对性的培训也是提高代表履职意识和参政能力的重要环节。新河镇人代会在２００５年７月和２００６年３月在预算民主恳谈会召开前进行的预算知识和代表权力方面的培训，为民主恳谈，调动代表们的履职积极性起到明显的作用，也为新河人大预算民主恳谈会的成功打下良好基础。这也是新河改革给出的重要启示。

　　（作者曾亲历新河镇人大三次预算民主恳谈会）

　　相关链接

　　民主恳谈：

　　温岭市民主恳谈制度创建于１９９９年。初始阶段的民主恳谈，实质上是当地党委、政府与群众之间的对话机制。２００１年，温岭市政府发文规定，各乡镇一年必须召开四次以上恳谈会，民众自愿参加，与政府官员面对面讨论各种现实问题。２００５年７月，新河镇人大第一次将民主恳谈引入镇人民代表大会，代表与官员一起开展民主恳谈，内容主要围绕审议政府财政预算制定执行情况。

　　创新之举：

　　２００５年７月：细化预算项目；人代会前，群众和代表以民主恳谈形式对预算草案进行初步审查（简称“预算初审”）；建立闭会期间随时可了解政府预算执行情况的“人大财经小组”，该小组成员由人大代表组成。２００６年３月：在表决前，代表５人以上可以联名提出“预算修正议案”（预算总量不变，支出项目之间进行调整互补的议案），经大会主席团审查同意，交给全体代表表决，如获得通过，政府必须据此调整预算。２００６年７月：人代会对预算中期执行情况初审前，主席团和财经小组成员视察政府重点支出项目。

　　恳谈实效：

　　２００６年３月，镇政府最终根据恳谈情况，共调整预算支出１３项，调整预算金额８２８万元。其中市民小区排水管道从５万元增加到１５万元；老城区街面维修改造从５０万元增加到１５０万元；旅游基础设施建设支出从２００万元减少为１５０万元……

郑赫南